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掠夺与清算[1]——转型时期农村金融危机与反危机研究

2012-10-17 20:05:40  作者:康晓光    点击数量:576


 

 


一、研究的意义      本项研究的对象是一场现实的金融危机以及社会和政府对这一危机作出的反应,即发生于广西壮族自治区的农村合作基金会的金融危机及其应变行动。   农村合作基金会的金融危机,并不仅仅局限于广西,而是几乎波及了中国所有的农村地区,从高度开放的东南沿海的富裕农村到极端闭塞的西北内陆的贫困农村,可以说是“无一幸免”。目前,这场金融危机还局限于农村地区,尚未波及到城市。从这种意义上看,它仍属于局部性的金融危机。但是,我们决不能因为它的局部性而对其掉以轻心,因为“局部的”与“全局的”往往是相通的。就眼下的这场金融危机来说,孕育危机的根源,危机的发展模式、表现形式、及其造成的后果,政府采取的反危机策略、这种策略的局限和面临的阻力等等,都是具有全局性和长期性的。毫不夸张地说,同类的金融危机随时随地都有可能在全国的城市和乡村暴发!我认为,这场金融危机很可能就是潜伏已久的、而且仍在日益深化的、全国性金融危机的一次局部性预演!   我深信,通过考察这场危机的形成背景和发展过程,考察社会和政府对这一危机所作出的种种反应,我们不但可以洞悉改革、发展、腐败、金融危机与政治不稳定之间的复杂而又紧密的相互联系,还可以从这一事件中总结出一系列的经验和教训,并在此基础上建立起一套切实可行的反应机制和组织体系,为防止和有效地化解未来的、规模更大的金融危机奠定制度基础,以确保中国社会的长治久安和改革大业的最终成功。也就是说,无论是为了防止危机的再度出现,还是为了有效地遏制和化解已经出现的危机,考察这场危机与反危机的来龙去脉都将带给我们深远的启示和警示!      二、简要回顾      为了适应农村改革和发展的现实需要,1984年前后,在中央有关部门的指导下,开始在四川、湖北、江苏、河北、山东等地进行农村合作基金会试点,而后逐步向全国各地推广。就农村合作基金会的发展而言,广西属于“后起之秀”,直到1988年,广西才成立了第一家农村合作基金会。   1988年至1994年底,是广西农村合作基金会发展历史上的试点、示范、推广阶段。在这一时期,绝大部分干部和群众对农村合作基金会还缺乏认识,工作很难推动。各地建立合作基金会,一般都要经过“外出学习取经”、“党政领导动员”、“乡村干部带头入会”的过程,同时还要配合强大的宣传攻势。经过如此反复的宣传发动,到1994年底,全区共建立了588个基金会,筹集资金5.6亿元。这一时期,推动农村合作基金会扩张的力量主要来自中央政府,各级地方政府和普通居民还没有发展合作基金会的强烈需求。   从1995年开始情况发生了急剧变化。1995年至1996年底是广西农村合作基金会的急剧扩张时期。1993年下半年开始,为了控制过热的经济,中央着手实施“软着陆”政策。“软着陆”政策的核心组成部分就是“紧缩银根”。银根紧缩导致经济过热时期上马的大量投资项目陷入资金短缺、难以为继的困境。而此时国内经济仍保持着强劲的增长势头。这些因素的综合作用使资金供给与资金需求之间的缺口急剧拉大。为了维护地方利益,缓解中央紧缩银根给地方经济带来的不利影响,各地的地方政府纷纷自己动手解决资金短缺问题,发展并利用农村合作基金会就是首选对策之一。地方政府的积极介入,有力地推动了农村合作基金会的发展,1995年底,全区农村合作基金会达到849个,筹集资金14.5亿元,1996年底,达到1011个,筹集资金26.2亿元。实际上,在这一时期,酝酿已久的危机已经开始表面化,其标志就是玉林的一些基金会在1996年出现了兑付危机。   从1997年开始,广西农村合作基金会的发展进入了一个全新的时期。在这一阶段,农村合作基金会不但对外吸收存款、发放贷款,而且实行高息揽存。高息使大量资金涌入合作基金会,不仅老百姓手中的资金蜂拥而入,许多党政机关、企事业单位的资金也滚滚而来。1998年,全区农村合作基金会筹集资金已达到43.49亿元。肆无忌惮的违规运营使基金会的经营效益急剧下滑,随着支付困难的出现,挤兑风波也随之而来。于是,这场命中注定的金融危机终于暴发了!1998年底,中共中央和国务院决定在全国范围内取缔农村合作基金会。(国办发[1999]3号)      背景资料:农村合作基金会产生与发展的背景   农村合作基金会的出现和发展,决不是“无源之水”、“无本之木”,而是有着深刻的现实背景。“社会需要”和“政府支持”是它得以迅速发展壮大的两个根本原因。[2]   农村人民公社解体之后,集体资产管理混乱、流失严重,集体资金更是如此。由于集体资产的状况直接关系到基层政权的兴衰存亡,因此这种“管理真空”无疑是中央的一块“心病”。此外,实行联产承包责任制之后,农户的家庭经营也面临着融资问题。更为重要的是,改革带来了农村经济的飞速发展,经济的飞速发展导致了资金需求的急剧膨胀,而原有的金融体制和管理方式又无法满足这种迅速膨胀的需求。需求与供给之间的巨大缺口,在客观上为合作基金会的产生和发展提供了广阔的空间。正是为了满足政府、农户和农村经济发展的共同需要,农村合作基金会才在80年代中期“应运而生”。   中共中央和国务院顺天应时对这一“社会需要”作出了积极响应,先后出台了一系列文件,指导、推动、规范农村合作基金会的发展。早在1984年,中央有关部门就开始在四川、湖北、山东等地开展合作基金会试点工作。1986年,中共中央办公厅和国务院办公厅在批转《关于清理农村集体财产的意见》时指出,“近年来,一些农村合作经济组织自愿把集体闲置的资金集中起来,采取有偿使用的办法,用于支持本乡、本村合作经济组织和农户发展商品生产。这种办法只要不另外办理吸收存款,不对外发放贷款,只在内部相互融资,应当允许试行”。同年,中国农业银行也表态支持这种融资活动。中央和主管金融部门的认可,有力地促进了合作基金会的试点及推广工作。1987年,中发[1987]5号文件指出,“一部分乡、村合作经济组织或企业群体建立了合作基金会;??这些信用活动适应发展商品生产的不同要求,有利于集中社会闲散资金,缓和农业银行、信用社资金供应不足的矛盾,原则上应当予以肯定和支持”。这是中央第一次确认合作基金会这种融资组织的合法地位。1990年,中央19号文件指出,要“办好不以营利为目的的合作基金会,管好、用好集体资金”。1991年11月,十三届八中全会通过的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》中,再次提出“继续办好农村合作基金会”。紧接着,1992年,中发[1992]1号文件要求“继续办好农村合作基金会”。1994年,农业部和中国人民银行联合发出《关于加强农村合作基金会管理的通知》(农经发[1994]21号)。尽管这是一要求“降温”的《通知》,但仍然肯定地指出,“农村合作基金会的建立和发展,在改善和加强集体资金管理,增加农业生产资金投入,缓解农民生产、生活资金短缺的困难等方面都发挥了积极的作用”。   由此可见,这场金融危机的“直接肇事者”——农村合作基金会,并不是什么“非法组织”,而是响当当的“合法组织”,而且是在各级党委和政府的直接倡议、指导、支持和干预下,从无到有地发展起来,又最终被政府明令取缔的合法组织。在这一过程中,政府始料不及地扮演了“成也萧何,败也萧何”的尴尬角色。      三、危机的成因      本报告不准备详细记述危机的表现形式和演化过程,而是集中精力探讨危机的成因。在探讨危机的成因时,也不准备纠缠于具体的技术性原因,而是着眼于那些带有普遍性的原因。总之,理解这场危机本身,并不是本项研究的唯一目的,从这场危机中吸取经验和教训,并在此基础上提出建设性方案,才是我们的根本目的。      1、造成危机的表层原因      造成这场金融危机的直接原因可以归结为:管理不善、违规操作、行政干预和政治腐败。      管理不善   对于在人民公社体制中生活了30多年的中国农民来说,“合作基金会”无疑是一种“新生事物”。因此,合作基金会的“会员”们往往既缺乏“合作”的经验,更缺乏“金融管理”的知识,当然也没有现成的、成熟的规章制度可资借鉴。一切都要从头开始,从培养人才,积累经验,到建立制度??在这种情况下,即使没有违规操作和政府的不合理干预,仅仅由于经验、知识、制度的短缺,合作基金会也有可能陷入危机之中。   如果合作基金会的发展过程是自然的、渐进的,那么这些欠缺和不足都会在实践中被逐渐克服。时间能够帮助农民解决问题。但是政府的干预打破了基金会的自然节奏,人为地加速扩张使得合作基金会的先天不足暴露无遗,而且也使这些先天不足的危害发挥到了极限。   在央行关于农村合作基金会的大量调查报告中,各种各样的“抨击”或“指责”俯拾皆是:工作人员素质低下,专业知识不足,绝大多数达不到从事金融工作的最起码的要求;不认真执行财务制度,会计基础工作混乱;资产质量差,随意放贷,既无可靠的担保,又无有效的抵押;风险保障机制不健全,超比例放贷,备付金、风险保证金、呆帐准备金不足;合作原则被彻底抛弃,会员代表大会、理事会、监事会形同虚设??尽管这些报告的字里行间充满了央行官员的傲慢与偏见,但却不能说这些“抨击”或“指责”是“诽谤”,因为它们确确实实都是准确的“陈述”,它们说的都是“事实”。      违规操作   从一开始,中央就对农村合作基金会的职能和经营范围作出了明确规定。中央的文件三令五申地强调,农村合作基金会只能从事“自愿”的“内部融资”,而且必须保证“不对外吸收存款”、“不对外办理贷款”,还明确规定“不以营利为目的”。但是,在实际运营中,基金会却突破了“合作经济组织”的界限,不但对外办理存贷业务,而且还高息揽存。综合几个省区的调查资料来看,农村合作基金会的存款年利率大致介于18%—24%之间。这种情形无疑加大了基金会面对的金融风险。这是因为,当合作基金会越过了“内部融资”的界限,从事对外存贷业务的时候,其固有的管理经验不足、金融知识匮乏、监管机制不健全的问题就变得更加突出了。更何况,对于任何一种金融机构来说,以20%以上的年息吸收存款都是一种自杀性的行为。   “违规操作”的另一面就是“监管不力”。高息揽存并不是农村合作基金会的专利,实际上,这几年几乎所有的国有商业银行都在搞花样繁多的高息揽存。央行监管不力是主要原因之一。[3]      行政干预   也许即便没有政府的干预,农村合作基金会也会违规操作。当然谁也不能否定这种可能性的存在。但是我们却可以完全肯定地说,政府的干预推动了基金会的违规操作,甚至可以说正是政府迫使基金会从事违规操作,并使这种违规操作发展到了肆无忌惮、无法无天的程度。相反,面对基金会长达数年的违规行为,中央银行根本就没有发挥它理应承担的监管职能。   按照控制主体的属性,广西的农村合作基金会可以分为3类。“一是政府主导型。这种类型是党政领导成员直接担任基金会的董事长和经理,或由政府直接选派和任命董事长和经理。全区县、乡党委、政府领导成员兼任董事长或经理的648个,占77.6%;由县、乡党委、政府任命董事长或经理的53个,占6.3%.二是半政府主导型。这种类型是由党委政府推荐干部、政府主管部门根据党委政府的推荐任命基金会的董事长和经理。全区通过这种办法由农业行政部门任命董事长或经理的105个,占12.6%.三是群众选举型。全区有群众(会员)选举董事长的29个,占3.5%.”[4]可见,仅仅有3.5%的基金会在实行自治管理,而96.5%的基金会都处于党政机关的直接的、绝对的控制之下。   大量证据显示,合作基金会的绝大部分呆滞贷款都是政府不合理干预的产物。广西清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组指出:“据我们调查,农村合作基金会投放的资金,大部分都是经当地党委、政府研究同意,或党政主要领导批示、指示之后投放的。如容县容厢镇党政主要领导,指令该镇农村合作基金会投放资金1963万元,用于兴建该镇办公楼、修村公路、搞开发区、办市场等,所用资金占投放资金总额71%,长期逾期难还,逾期率达74%.又如,陆川县全县逾期款7795万元,其中80%是由于不合理行政干预造成的”。[5]      政治腐败   尽管“瞎指挥”之类的行政干预也会带来金融危机,但仅仅是这种不合理干预决不会造成如此严重的后果。正是由于在行政干预之中掺杂了严重的腐败因素,才使得农村合作基金会迅速陷入不可挽救的危机之中。与管理不善、违规操作和行政干预相比,政治腐败是造成金融危机的最重要的原因。这是因为,腐败不能容忍完善的管理,腐败必然要求违规操作,腐败必须依托或借助行政干预才能得以实现,所以腐败也就自然而然地成为管理不善、违规操作和行政干预得以存在并愈演愈烈的根本条件和动力。

 

 


  在农村合作基金会的呆滞贷款中,绝大部分是钱权交易的结果。有钱的贷款人与有权的审批人之间的勾当已是路人皆知的“秘密”。基金会的董事长和经理几乎全都是党政领导干部,贷款的审批权就掌握在他们手里,而真正的主人——农村合作基金会的会员——则没有任何权力。某些贷款的回扣高达30%以上,而且这类贷款的年利率往往超过30%.很显然,在正常情况下,这样的贷款是无法偿还的。当然,贷款人根本就没准备还钱,而审批人也没准备收回他亲手批准发放出去的贷款。   另外一类“温和”一点的腐败则是党政领导干部利用自己掌握的贷款审批权为自己捞取政治资本。例如,用基金会的钱给干部发工资;用基金会的资金支持本地区工商企业的发展;明知无法偿还,却动用基金会的大笔资金兴建办公楼、学校、公路、参加各种升级达标活动??即使在这类活动中审批人自己没有直接贪污一分钱,这种行为也属于典型的腐败行为。因为这类行为的实质都是国家公职人员利用自己掌握的公共权力为自己谋取私利,直截了当地说,就是党政官员用基金会会员和储户的钱为自己买官。   这种现象并非广西独有,而是全国性的普遍现象。例如,四川省南充市的许多乡镇党政领导,不尊重基金会的自主权,随意平调基金会的资金,或以各种形式强行向基金会借款。他们用基金会的资金修建公路和街道、盖乡政府办公楼和职工宿舍、搞“普九”达标、兴办乡镇企业??有的乡镇政府买车、开会、保安、绿化、接待上级检查、小车维修都要基金会掏钱。基金会简直成了基层领导的“小金库”。[6]      背景资料:腐败的“寻租理论”   一般说来,垄断行业的利润率要高于竞争行业,由于垄断而获得的额外利润被称为“垄断租金”。当政府管制导致垄断存在时,许多人就会千方百计、不择手段地追求这种垄断地位,并凭借这种垄断地位获取“垄断租金”。这种行为被称为“寻租”。在法治不健全的情况下,给有关的政府官员行贿是获取垄断地位的最佳策略,也是一种回报率最高的投资活动。当然,行贿者决不会做赔本的买卖,行贿资金来自“垄断租金”,在政府官员和垄断经营者之间结成了一种瓜分垄断租金的同盟。政府官员和与之勾结的垄断经营者都是政府经济管制的受益者,而受害者则是全体消费者。   需要指出的是,“寻租理论”并不能解释与农村合作基金会危机相关的腐败行为。这是因为,尽管中国的金融行业是政府管制最严格的行业之一,也是垄断最严重的行业之一,但是农村合作基金会的出现,并不是贿赂主管部门的结果,而是地方政府突破中央金融管制的结果。第二,农村合作基金会既不是会员自治组织,也不是独立企业,而是地方政府直接经营的金融机构,实质上就是地方国有商业银行。造成它破产的原因与造成其他国有企业破产的原因没有什么本质差别,都是由于产权结构不良导致的腐败。第三,缺乏对政府权力的有效制衡是造成农村合作基金会危机的又一重要原因。   有鉴于此,围绕农村合作基金会发生的腐败,与其说是由于管制导致的“寻租”行为,不如说是一种纯粹的政治腐败。      2、造成危机的深层原因      如果说管理不善、违规操作、行政干预、政治腐败是造成农村合作基金会金融危机的表层原因,那么造成这些表层原因的深层原因又是什么呢?简单地说,深层原因就是“转型时期”或者说“新旧体制交替时期”所特有的“集权失灵”、“民主失灵”、“计划失灵”和“市场失灵”。      集权失灵   很显然,在毛泽东时代,此类金融危机是绝对不会出现的。它是“集权失灵”的结果。所谓“集权失灵”是指,在转型时期,尽管集权体制还没有完全退出历史舞台,但集权体制已经受到了严重腐蚀,被改革逐渐瓦解,从而失去了原有的控制能力。就转型时期的中国而言,“集权失灵”的主要表现,一是中央政府丧失了对地方政府的有效控制,“上有政策,下有对策”已经成了司空见惯的现象;二是各级政府失去了控制自身的能力,腐败泛滥,在一些地区几乎到了无官不贪的地步。   为了强化中央对金融的控制,90年代以来,中央逐步强化国有商业银行的条条管理,包括党的管理权收归条条所有、撤销省级机构、建立大区机构。为了对抗中央的集权化措施,地方政府必须另辟渠道,创办和发展自己的融资渠道和组织体系。对于乡镇一级政府来说,最便捷的对策就是发展农村合作基金会。乡镇政府发展基金会是为了发展地方经济,而官员则是为了出政绩,为了升官发财。因此,政府和官员都有发展基金会的强烈动力。“地方冲动”加上“中央失控”,是造成这场金融危机的重要条件。      民主失灵   同样,如果中国已经建立了完善的社会主义民主法治,也不会发生此类金融危机。这是因为,在一个完善的法治社会中,如此嚣张的政治腐败是不可能长期存在的,而如果没有政治腐败也就不会有农村合作基金会的金融危机。所谓“民主失灵”是指,在转型时期,由于社会主义民主法治还没有完整地建立起来,所以也就不能借助民主机制有效地遏制政治腐败。   “民主失灵”或“法治不健全”的另一种表现是社会自治程度低下。例如,合作基金会本来是公民的互助合作组织,应当由会员实行自治管理,但在实际运营中却受到政府的严重干预,几乎被剥夺了全部的决策权。可以合理地预测,如果基金会由会员进行民主自治管理的话,决不会出现如此严重的后果。   “民主失灵”的根源在于缺乏社会对政府的权力制衡。在广大的中国农村,在政府与社会的权力分配格局中,政府处于绝对主导地位,社会则处于软弱涣散的境地,而缺少发达的公民组织是社会软弱涣散的根本原因。实际上,如果没有来自选民和舆论的有效监督,政府内部的分权制衡机制是无法发挥作用的,而且必将由分权制衡机制演变成为合作分脏机制。近年来,司法腐败愈演愈烈就是一个最好的例证。      计划失灵   所谓“计划失灵”是指,由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中,残存的计划体制,既不能满足各类经济主体的需要,又无力约束各类经济主体的行为。   显然,如果计划体制是有效的,此类危机是不会发生的。计划体制不会允许合作基金会这类经济组织存在,而且即使允许它们存在,也有足够的能力规范它的行为。正是“计划失灵”才使这场危机成为可能。   “计划失灵”还有另一种涵义。市场化改革导致了非公有制经济的迅速发展,形成了多种经济成分并存的格局。但是,计划体制确立的管理方式,不能对大量涌现的新的需求作出及时的反应,不能满足各种经济主体提出的多元化要求。非公有制企业、中小型企业、农户面临的问题尤为突出,它们缺少高效率的融资渠道,难以获得所需的资金。需求与供给之间的巨大缺口,为社会融资提供了广阔的发展空间。农村合作基金会之类的非国有金融组织就是在这种背景下“应运而生”的。它们是对“计划失灵”的“正常反应”。      市场失灵   一般情况下,“市场失灵”指的是“市场经济的先天不足”——即使是最完善的市场经济制度也无法消除的缺陷,如不能有效率地提供公共物品。此处的“市场失灵”有着不同的含义,它是指“市场发育不良所带来的缺陷”。眼下这场危机的成因之一就是后一种“市场失灵”。实际上,在一个成熟的市场经济国家里,这类金融危机是不会发生的。   “市场发育不良”表现为:国家垄断金融行业;国有金融系统市场化程度低,行政干预严重,不能满足经济活动的需要;央行监管不力,行业管理失控;非国有金融机构数量少、规模小,作用有限;整个社会缺少市场经验,老百姓缺少起码的金融知识和风险意识。“市场发育不良”的直接结果就是为非法金融活动提供了可乘之机。实际上,如果存在发达的金融市场,农村合作基金会所搞的那种自杀式的高息揽储根本就没有立足之地;而且如果整个社会有长期的市场经验,老百姓有足够的金融知识,这类简单的骗术也就不会如此轻易地大获成功。      3、金融危机持续深化的机制      危机深化具有两层含义,一是个别基金会的危机不断发展;二是由个别的局部性危机发展为全局性危机。   农村合作基金会并不是一个全国性的金融机构,各个基金会之间是彼此独立的机构,而且尽管一些地方建立了县级联社,但基金会的主体是乡镇和村级基金会,它们覆盖的区域仅限于一个乡镇或一个行政村。因此,从理论上说,农村合作基金会同时暴发全国范围的金融危机的可能性是微乎其微的。但是由于缺乏地方性的解决危机的机制,个别基金会的问题得不到及时处理,日积月累,积少成多,危机波及的地区越来越多,最终由少数地区的局部性金融危机演化成为遍及全国的整体性危机。      背景资料:遏制腐败的基本机制   腐败是滥用公共权力谋取私利的行为,而权力之所以会被滥用是因为缺乏对权力的有效制约,因此为了遏制腐败必需对权力进行制衡。公共权力的制衡机制无非两大类,一类是社会对政府的制衡,另一类是政府内部不同机构之间的制衡。政府内部制衡又包括两种情况,一是政府内部不同职能部门之间的制衡,如立法、司法、行政的“三权分立”,二是上级政府与下级政府之间的制衡,如中央政府与地方政府之间的制衡。   由于造成这场危机的最主要的直接原因是腐败,因此如果腐败没有得到应有的控制,那么危机必将持续深化。所以研究危机持续深化的机制,也就是研究腐败失控的机制或根源。      社会对政府的制衡丧失   现代社会发明了许多公众监督、制约政府官员的手段。从理论上说,我们的报纸、电视、广播、法院、检察院、人大、政协、纪委、审计等等都是公众监督、制约政府官员的工具,而且公众还可以通过上访、热线电话、游行示威、结社等方式制约贪官污吏。遗憾的是,在现实之中,这些制衡工具几乎全都牢牢地控制在政府手中。既然社会制衡政府的所有可能手段全都控制在政府手中,政府官员的过度干预和腐败行为得不到应有的控制,也就是理所当然的了。   危机的肇事者垄断了化解危机的手段!这是危机得以持续深化的最根本的原因。      政府职能部门之间的制衡丧失   为了最大限度地降低风险,腐败官员往往要和具有制约能力的人结成同伙,久而久之在官员阶层中就会形成一个无形的“腐败共同体”。建立同盟的关键是在各个制衡机构之间建立一种合情合理的分赃机制,使得各个部门的官员各得其所。这一共同体的功能是“官官相护”,并使政府内部不同部门之间的制衡彻底失效。   在与农村合作基金会危机相关的腐败案件中,政府、银行、法院、检察院、纪检、人大、政协、媒体等各个机构的官员几乎都在不同程度上参与了分赃。由于他们都是危机的受益者,当然不会主动及时地化解危机,他们也都是被清算对象,自然要千方百计地阻挠清算工作。   正是由于公众没有制约腐败的手段,地方政府的内部制衡机制又彻底失效,致使危机不能在地方得到及时化解,星星之火终成燎原之势,地方性危机最终发展成为全国性危机。   值得注意的是,受害者也非常清楚,问题在当地无法解决,只能求助于中央的干预。聚众卧轨事件已经清楚地说明了这一点。因此,受害者也有把地方性问题转变为全国性问题的动机。      中央对地方的制衡丧失   腐败的后果具有整体性,它将导致亡党亡国,但不会导致亡省、亡市、亡县、亡乡或亡村。这一特性决定了,腐败的收益全归腐败者所有,而腐败的代价却要由全体统治者承担。那么谁应该对全体统治者负责呢?当然是中央了。地方政府既没有这个义务,也没有这个资格,更没有这个能力。因此,在反腐败方面,中央政府应该承担主要责任。[7]在这种情况下,即使中央自己不腐败,仅仅是中央对地方失控,也将导致腐败泛滥。不幸的是,改革不可避免地带来了“集权失灵”,而“集权失灵”的最严重的后果之一就是中央控制地方的能力急剧下降。   在农村合作基金会的发展过程中,中央三令五申基金会是合作经济组织,政府不能过多干预,基金会只能在会员之间融资,不得对外吸收存款、发放贷款,更不允许高息揽存。可以说,如果中央对地方具有足够的控制能力,如果中央的这些规定都得到遵守,那么这场金融危机绝对不会发生。实际上,这场金融危机就是缺乏自制能力的地方政府对抗软弱无力的中央政府的“胜利果实”。      背景资料:腐败分子的“成本—收益”分析1、我腐败,收益归我个人所有,而后果却要由全体干部承担,自己仅仅分摊其中的一小份;

 

 


  2、别人腐败,我自己什么也得不到,但却要与腐败分子一样承担后果;   3、我不腐败也不能保证或带动别人不腐败;   4、自己腐败,万一亡党亡国了,自己还有一笔活命钱,总比两手空空强;   综合考虑1、2、3、4,腐败还是比不腐败有利,于是决定腐败。      四、反危机行动      为了分析的方便,我把金融危机简单地理解为金融机构的支付危机,而把由金融机构的支付危机引发的一切事件和行动都归入反危机行动的范围。   这场金融危机是在政府强大而社会相对软弱的环境中,由于不合理的行政干预和严重的政治腐败造成的。各个职能部门组成分赃共同体,中央对地方失控,导致政府内部的制衡丧失,致使局部性危机发展成为全局性危机。危机直接地、严重地损害了会员和储户的个人利益。官商勾结的结果是,有权有钱的强势集团掠夺社会大众的财富。受害者理所当然地归咎于政府,激起动乱。于是金融危机迅速演变成为社会危机和政治危机,并直接威胁到全国的政治稳定和金融秩序。为了保护自己的切身利益,政府开始“自上而下”的反危机,把反危机变成了“政府主导型”清算。   政府发起、推动合作基金会,政府又进行行政干预,结果导致金融危机,迫使政府反危机,取缔合作基金会,自食其果。可谓“成也萧何,败也萧何”。      1、社会的反危机行动      针对这场危机的反危机行动首先起于社会。当个别基金会出现兑付困难时,“噩耗”通过老百姓口口相传迅速扩散。于是,不仅这些出现兑付困难的基金会的储户争相挤兑,其他基金会的储户为了安全起见也争先恐后地加入到挤兑大军之中。当一些基金会无法兑付的时候,股东和储户并没有自认倒霉,也不诉诸法院,而是雇佣黑社会“讨还公道”,对基金会工作人员进行电话恐吓,围攻基金会,向地方政府请愿,集体串联上访,殴打政府官员,直至冲击地方政府??当他们意识到自己提出的最低限度的合理要求在当地根本无法得到满足之后,他们没有善罢甘休,而是诉诸上级政府的直接干预。他们通过制造更加惊人的恶性事件,扩大事态,以期来引起上层决策机构的注意。有趣的是,他们的这种希望没有落空。   显然,经济损失是促使会员和储户闹事的主要原因。因为其他人并没有参与闹事。值得深思的是,人们做生意时难免会亏本,但他们不会找政府闹事,而是自认倒霉,按理说入股属于投资行为,股东要对自己的投资承担风险,赔了本只能自认倒霉,绝没有找政府算帐的道理。那么为什么基金会的股东和储户不自认倒霉呢?另外,中央三令五申合作基金会不得对外办理存贷业务,而且政府并没有保护非法行为的责任,因此政府完全可以不对合作储户的损失负责。但是,问题的关键就在于,政府干预和政治腐败的存在。老百姓找政府闹事的理由就是,这一切都是你们一手造成的。可见,政府干预是促使会员和储户闹事的另一个主要原因。   玉林市北流县的几位大股东去找主管副市长要求退还股本,副市长说,你们是入股,入股就要承担风险,如果做生意赔了钱都来找政府要,那不是乱套了吗?这几位股东说,你说我们是股东要承担风险,可以,我们认了。但是我们既然是股东就要享受股东的权利,包括决策权、知情权等等。但是所有的决策我们都没有参与,任何情况我们都不知道。现在别的权利我们都不要了,只要知情权,请你把基金会的详情给我们说一说吧!副市长无言以对!      2、政府的反危机行动      当危机的信息,突破各级地方政府的层层封锁终于传到中央领导的耳朵中时,农村合作基金会造成的金融危机已经发展成为危及全局稳定的重大事件了!为了防止挤兑事件扩大到其他地区和其他金融机构,引起灾难性的连锁反应,引发全局性的金融危机,危及政权的稳定,中央政府决定在全国范围内取缔农村合作基金会。在中央的督促下,省级地方政府按照中央文件的要求,指定专门机构负责调查研究,摸清情况,并在此基础上制定本省(区)的反危机方案。[8]省级方案出台之后,就进入了层层落实阶段。各级地方政府纷纷成立对应的专门机构,抽调人员,负责贯彻上级下达的文件,制定和实施本地区的反危机方案。政府的反危机行动进入了“硬碰硬”的“处理”阶段。   如果说老百姓反危机是为了挽回自己的经济损失,保住自己手中的那点钱,那么政府的反危机则是为了维护政治稳定,更确切地说,是为了保住自己手中的政权。两者都是为了自己的最最重要的切身利益,都属于标准的理性经济人。在这一点上政府和老百姓毫无二致。      背景资料:第三世界的“掠夺—清算循环”   几乎所有的第三世界国家都标榜自己是民主国家。其实在这类国家中,不管它们实行的是社会主义制度,还是资本主义制度,其政治制度都属于典型的寡头政治,即公共权力[9]被少数权贵把持,而绝大多数民众被排除在国家政治生活之外。其结果就是少数人利用把持的公共权力对无权无势的大众进行巧取豪夺。疯狂的掠夺最终将引发清算,被掠夺者要求讨还公道,他们要求对掠夺者进行掠夺,而这就是清算。我把这种过程称之为“掠夺—清算循环”。   第三世界国家的“掠夺—清算循环”可以分为两大类,“社会主导型清算”和“政府主导型清算”。      社会主导型清算   在“社会主导型清算”中,主持清算的主体是被统治阶级或被掠夺者。在清算过程中,政府或是已经被推翻,或是名存实亡,整个社会处于无政府状态,天下大乱,暴民专政。原来的贪官污吏和不法奸商的财产被劫掠一空,公共设施也难逃厄运,动乱还会殃及一些无辜群体,许多人的身家性命难以保全。[10]这种清算过程血腥而又残酷,可以用“无法无天”来形容。   “暴乱”是一种不可持续的社会状态,它或是导致革命政府的建立,实行大众统治。或是导致军事政变,组建军政府。当然,无论是革命政府,还是军政府,都不会对腐败分子心慈手软,它们都将用腐败分子的鲜血来换取自己的统治合法性。如果幸运的话,暴乱将引发一场真正意义上的革命,创建出一套全新的制度,从而使国家彻底走出“掠夺—清算”的恶性循环。但是,一般说来,暴乱能够带来的最有可能的结局是复辟旧体制,历史进入新一轮的“掠夺—清算循环”。社会在付出了无数的生命和财富之后,换来的仅仅是为不久的将来注定降临的下一场流血清算开辟了道路。      政府主导型清算   在“政府主导型清算”中,主持清算的主体是原来的统治阶级或掠夺者。在清算过程中,政府仍在有效地运转,而且仍然把持在原来的统治阶级手中,原来的社会秩序尽管受到挑战,但仍处于稳定状态。由于是“自己人”主持清算,清算的对象是自己家里的“败家子”,因此从整体上看,清算是比较温和的。当然,整体上的“温和”并不排除对个别人的处理也会极端残酷,这或是为了欺骗舆论而丢卒保车;或是出于政治倾轧的需要,利用反腐败,打击权力斗争的对手。   最普遍的政府主导型清算是“走过场”,“清算”被简化为“宣传”。在这种情况下,政府开动舆论机器,大张旗鼓地反腐败。一般情况下,要抓出一批“小虾米”,用来欺骗舆论,当然偶尔也会揪出一两个“大人物”,缓和一下社会压力,而绝大多数真正的“大老虎”却仍然逍遥法外,继续为非作歹。有时,迫于强大的社会压力,政府也会“动真格的”,处理一批臭名昭著、罪大恶极的“大人物”及其党羽,甚至对所有的腐败分子进行毫不留情的打击。当然,政府这样做并不是出于“正义感”,而是为了保护统治阶级的整体利益和长远利益,对自己内部的“不肖子孙”或“害群之马”进行“教训”,以求得长治久安。此所谓“壮士断腕”。对于政府主导型清算来说,最好的结局,当然也是可能性最小的结局,是以此为契机,发动脱胎换骨的改革,进行广泛、深刻的制度创新,从根本上消除腐败泛滥的基础,彻底打破“掠夺—清算”的恶性循环。      第三世界国家“掠夺—清算循环”分类   清算类型清算主体秩序状况清算方式或结果   社会主导型社会   暴民   被掠夺者   被统治阶级政府垮台   无政府状态—暴乱   —革命政府   —军政府   —复辟旧体制   —制度创新   政府主导型政府   官员   掠夺者   统治阶级政府稳定   社会稳定有序—做表面文章   —真刀真枪的清洗   —改革与制度创新      3、补偿被掠夺者      政府实施反危机行动的根本目的是“确保稳定”。[11]而确保稳定的关键是让那些闹事的股东和储户安静下来。股东和储户闹事的根本原因就是由于政府的不合理干预使他们赔了钱。因此,为了平息事端,政府必须负责补偿他们蒙受的经济损失。但是,问题不在于政府是否应该补偿,而是如何以最小的代价进行补偿,即怎样才能花尽可能少的钱买来必要的稳定。      背景资料:清偿债务的主要办法   经过清产核资,除拟申请并入当地农村信用社的农村合作基金会外,其余农村合作基金会一律实行“挂息还本”,限期关闭。各地人民政府可以结合本地各农村合作基金会的具体情况,按照如下办法实现债务清偿。   1、挂息。将股金、代管资金利息(资金占用费)挂起暂停支付,待本金付完后再根据当时资金的实际情况酌情处理。   2、还本。实行先个人后单位、先小额后大额、先群众后干部的顺序退还本金。   3、还本承诺。还本时由各乡镇结合农村合作基金会清产核资后资产的实际状况和借款的回收计划,由乡镇政府向个人的入股会员作出分期归还本金的承诺。承诺的主要内容包括:本金分几年兑付,每年兑付多少,什么时间兑付。还本时限原则上为3年,最长不超过5年,并且每年至少兑付一次。   4、还本方式。农村合作基金会债务清退应结合当地具体情况和支付能力,分别采取“到期还本、分期还本、冲抵还本、按比例还本”等四种方式退还会员本金。   到期还本。即农村合作基金会资产状况良好,具有较强的支付能力,到期即按“三先三后”的顺序,保证兑付到期本金。   分期还本。即农村合作基金会具有部分支付能力,但由于借出的资金不能保证全部按期收回,短期内难以退还全部到期本金,可根据政府承诺分年度按顺序保证偿还个人本金。   冲抵还本。即入会者在同一农村合作基金会入有股金、代管资金,同时也在同一农村合作基金会借款或者入会者虽未在农村合作基金会借款但用其股金、代管资金为他人或单位在农村合作基金会借款提供担保的,可用其股金、代管资金抵还借款。   按比例还本。即农村合作基金会资不抵债,不可能全额退还各种入会资金本金,可在保证退还个人本金的前提下,对单位入会资金按比例清退本金。   引自:广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组,《广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案》,1999年5月19日。   《实施方案》制定的债务清偿办法,充分体现了“以最小的代价确保稳定”的指导思想,显示了策划者的良苦用心和高超的政治智慧。这套办法蕴涵了几个极其高明的策略:   其一,“能不还的就不还”。比如,“挂息”。公开的说法是“先还本,后付息”,其实就是“只还本,不付息”。   其二,“不能不还的就大张旗鼓地承诺归还”。《实施方案》明确规定,政府必须公开承诺负责归还个人会员的股本金和个人储户的存款。因为政府明白,如果得不到合乎情理的最起码的补偿,受害者决不会善罢甘休。《实施方案》起草小组还专门对“有粉要涂在脸上”作了说明。“在主席办公会议上,财政部门就政府作还本承诺提出了他们的看法,认为:可以这样做,但最好不这样提,这样提就把政府推到了一线。主席办公会议经过权衡认为,既然这么做,就应该明明白白地告诉农民。这样,有利于大局稳定,有利于增强各级政府的责任,有利于这项工作的开展。鉴于上述理由,《方案》中作出了地方政府要作还本承诺的规定。”[12]   其三,“谁难于控制就先还谁”。比如,《实施方案》提出“还本”要“先个人后单位”、“先群众后干部”。这是因为,个人维护自身利益的积极性要远远超过单位成员维护本单位集体利益的积极性[13],因而与单位会员相比,蒙受损失的个人会员是最危险的不稳定因素。而与群众相比,干部更加依赖于政府,因此他们也就更容易听命于政府,更容易受到政府的控制。   其四,“用尽可能少的钱安抚尽可能多的人”。比如,《实施方案》提出“还本”要“先小额后大额”。这是因为,可以还清一个大储户本金的钱,也许能够还清几个甚至是几十个小储户的本金。但是,不论是大户的成员,还是小户的成员,在闹事的队伍中他们都是一个人,他们的破坏性是相等的。因此,“先小额后大额”的还本原则,可以保证用有限的资金安抚尽可能多的闹事者,以最小的代价换取最大限度的稳定。

 

 


  其五,“量力而为”。《实施方案》提出,要结合农村合作基金会的支付能力,分别采取“到期还本、分期还本、冲抵还本、按比例还本”等四种方式退还会员本金,而不是搞“一刀切”。      4、清算掠夺者      清算掠夺者的目的有三:一是防止危机进一步发展;二是追回欠款,用来偿还股东和储户的股金和存款;三是平息民愤。      中央对地方   气急败坏、恼羞成怒的中央首先对地方政府进行清算。[14]中央认为作为主要肇事者,地方政府难逃其咎,必须对这场危机承担责任。因此,中央提出的第一项清算原则就是“分级负责”,要求各级地方政府要“负责清理整顿本地区范围内的农村合作基金会”,“承担领导、组织、协调和善后处理的责任”。很明显,中央既不允许地方政府赖帐,也不准备为地方“揩屁股”。同样,中央也不允许农村合作基金会借助央行或国有商业银行摆脱自身的危机。为此,它提出了“风险自担”原则,即“农村合作基金会的债务按照谁造成风险谁承担责任的原则处理,不得将农村合作基金会的金融风险转嫁给其他金融机构。”最后,中央对地方政府下了两道死命令:一是“保护农户存款的合法权益”,二是“保持农村的社会稳定”。这实际上规定了地方政府必须负责补偿农户的经济损失,因为如果地方政府不保证“还本”,农户存款的权益就不能得到保障,而如果农户连本钱都要不回来,农村的稳定也就无法保持。   中央的这“三项原则”把全部责任都推给了地方政府,而为自己安排了督战队的角色。地方政府必须在第一线冲锋陷阵,以求立功赎罪,中央承担的唯一责任就是督促他们努力作战。这种安排可谓精明之至,但并不公平。难道地方政府胡作非为中央就没有失职的嫌疑?难道农村合作基金会违规经营央行就没有监管不力的责任?如果答案是肯定的,那么谁来清算中央和央行?      政府对农村合作基金会   政府对当初自己亲手培植起来的农村合作基金会采取了毫不留情的措施。根据国办发[1999]3号文件的精神,广西区政府制定的《实施方案》规定,地、市、县级农村合作基金会联合会一律撤销,停止新设合作基金会,现有农村合作基金会立即停止吸收新存款,停止发放新贷款,停止办理退股业务。此所谓“一撤‘四停’”。资产大于负债的农村合作基金会,并入农村信用社,资产小于负债的,由当地政府负责清盘、关闭,对有大量债权一时不能了结或实物资产一时不能变现的,由地方政府负责善后。此所谓“分类处置”。与此同时,《实施方案》还要求,当地党委和政府要负责保全农村合作基金会的财产和档案,并全面清查其资产、负债、所有者权益及财务的真实情况,核实各项资产损失。      政府对肇事者   要想平息事态、维持稳定,就要补偿老百姓的经济损失。但是“钱从哪里来”?农村合作基金会的剩余资产显然不够。另一个来源就是贷款人、担保人和审批人了。而且对他们下手,不但可以解决资金来源问题,还可以平息民愤,因而可以最有效地满足中央提出的“保护农户存款,保持农村稳定”的政治要求。《实施方案》对清收贷款总的要求是:“谁借款,谁负责偿还;谁担保,谁负连带责任;谁审批谁核贷,谁负责追收”。      背景资料:清收借款的主要办法   1、行政、事业单位、机关干部在农村合作基金会的借款、担保借款无论到期与否,必须限期归还。   2、兴办乡镇企业和乡镇企业在农村合作基金会的到期借款,企业有偿还能力的,应限期归还;没有偿还能力的,由当地政府负责结合企业改制,可采用变卖企业资产或整体出售的方式变现后首先归还农村合作基金会欠款。   3、地方党委、政府使用农村合作基金会资金建设楼堂馆所、搞各种达标升级活动和社会公益基础设施建设项目等形成的欠款,作为地方政府负债,由当地政府和有关部门筹集资金限期归还。   4、对于农户借用资不抵债的农村合作基金会的小额种植业、养殖业借款,符合条件的,可按中国人民银行和农业部银发[1999]127号文件精神,由农村信用社予以“收购”。农村信用社“收购”了农户的借款后,由农村信用社按规定将同额的资金划转给农村合作基金会。   5、其他单位和个人借农村合作基金会的资金,应视其情节,可运用行政的、纪律的和法律的各种手段,由当地政府组织有关部门负责限期收回。   无论何种贷款,除全额追收借款本金外,应按借款合同的约定追收资金占用费。   引自:广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组,《广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案》,1999年5月19日。      目前,广西正在进行的清算过程充满了“中国特色”。   其一,能还债者,既往不咎;不能还债者,严惩不怠。[15]一位县委副书记把这场清算精辟地概括为两个字——“追款”。既然是单纯的“追款”,那么只要钱追回来了,任务也就完成了。政府要追究掠夺者的责任,否则拿什么去给被掠夺者“还本”,但是政府并不准备追究掠夺者的全部责任,而是仅仅要求他们承担“还本”(如果可能再加上“付息”)的责任。哪怕贷款人犯有行贿罪、审批人犯有索贿罪或受贿罪,只要贷款能还上,就不予追究。原来是干部的可以继续升官,原来是老板的可以接着发财,全不耽误。但是,如果不能还钱,那就对不起了。区政府制定的《广西农村合作基金会清收借款筹措资金具体办法》(以下简称《清收办法》)规定,“对在限期内不予归还的党员领导干部,要采取组织和纪律措施,给予相应的组织和纪律处分,对于构成违法犯罪的,要采取法律措施,追究其法律责任”。这种“就事论事”策略的好处是可以大幅度地降低清算的阻力。   其二,各地党委和政府组织工作组,深入到农村,通过召开基层干部大会、党团员大会、主要股东大会、借款人大会等,统一干部和群众的认识,做好“清算”的宣传动员工作。   其三,采取“人盯人”战术。《清收办法》要求,“各级党委和政府负责组织清收本辖区范围内农村合作基金会的借款。要将借款进行逐村、逐屯排队,列出名单。实行领导干部分级负责制,县(市)、乡(镇)一把手亲自抓,负总责,采取县(市)包乡(镇),乡(镇)包村,村包户的办法,全力以赴,催收借款。对借款大户和借款逾期长期不归还的,要派专人落实责任,负责催收。”   其四,审批人负连带责任,直至以罪抵债。通过清产核资,搞清每一笔贷款的贷款人、担保人和审批人。首先要求“贷款人”还款,贷款人无论是个人、企业、还是政府机构,有钱的还钱,没有钱的查封、拍卖其资产偿还债务,并强制执行。“对直接借款、用款单位和个人不能还款的,追究担保人的连带责任,按法律程序对其财产进行查封、拍卖,偿还欠款,担保人还不能保证还款的,要追究审批人、核借人的责任。”[16]在农村合作基金会的贷款中,行政干预和腐败问题极为突出,许多呆滞贷款最终都牵连到审批人,而这些审批人绝大多数都是当时的乡镇党委书记和乡长或镇长。对于这些人,北流市的做法是“三停一限”,即停职、停薪、停工作、限期追回借款。他们整日东奔西跑,四处讨债,惶惶如过街老鼠,威风扫地,垂头丧气,不但要定期向组织汇报讨债计划的完成情况,还被明白无误地告知,如果最终要不回来钱,不但要被查封、拍卖家产,还要受到刑事起诉,而且罪名很多,包括“经济诈骗罪”、“渎职罪”、“受贿罪”等等。这无异于现代版本的“以罪抵债”。   其五,采取“四管齐下”战略,对借款人、担保人和审批人施加压力,促其还款。一是采取法律手段,如查封、拍卖借款人资产、追究其法律责任等等。二是采取行政手段,包括政纪和党纪处分,如“三停一限”、免职等等。地方政府还把欠款人强制集中起来“办学习班”。这种“学习班”相当于刑事拘留或党纪中的“两规”。《实施方案》要求,“各级纪检、监察、公安、审计等部门,要积极帮助农村合作基金会清收借款,及时查处经济案件,必要时请地方法院、检察院给予支持,以保证农村合作基金会的借款及时回收”。三是采取舆论手段,通过大众传媒,如地方报纸、电视、广播,给欠款人“暴光”,制造舆论压力。四是在村里和乡上张榜公布借款人的名单和借款数额,使不还款的借款人没脸见人。这相当于利用传统资源,对借款人、担保人、审批人施加压力。      5、清算的局限性      由于这场清算仍在进行之中,因此还不能对其成败得失作出恰当合理的评价。从目前的进展来看,可以说总体上是成功的,其标志就是:基本上保持了农村社会的稳定,控制住了危机的发展势头,没有出现严重的挤兑风潮,而且危机也没有扩散波及到其他金融机构。但是,可以有把握地预见,随着时间的推移和反危机的深入,这场清算的“固有缺陷”或“先天不足”也将逐渐暴露出来。      自己清算自己   农村合作基金会的金融危机是一部分政府官员滥用职权造成的,如今主持清算的恰恰又是政府官员,而且其中的许多人本身就是被清算的对象,在这种情况下,要使“清算”做到“坚决彻底”几乎是不可能的。      牵一发而动全身   政府主导型清算的目的是维护政治稳定,但是清算必然要触及一大批干部,甚至危及整个基层干部队伍的稳定,从而诱发新的政治不稳定,因此这类清算往往会陷入“进退两难”的困境。   在腐败已经无所不在的今天,人脉[17]和腐败把干部队伍编织成为一个紧密的共同体,盘根错节,牵一发而动全身。对这场金融危机直接负有责任的干部也许为数不多,但是这些人很可能还会牵扯出其他人,而且他们很可能还有其他问题,他们牵扯出的其他人和他们的其他问题还会进一步牵扯出更多的人和事??如此下去,如何收场?尽管政府并不打算扩大事态,但是真正被绳之以法的人岂能自认倒霉,坐视其他同类逍遥法外?狗急跳墙,乱咬一通,才是他们最有可能的选择。在这种情况下,要想做到“打击少数,教育多数,解脱一片”,几乎是不可能的。如果牵连太广,势必激起官员的反抗,结果是刚刚平息了百姓,却又激怒了官僚,反危机反倒引发了新的危机!因此,如何既处理了腐败分子,赢得了民心和政权的稳定,又保住了“官官相护,无官不贪”的“腐败共同体”对政府的效忠,是政府主导型清算必须面对的严峻考验。   玉林的一位副县长表达了许多人的看法。他对我说:“实际上解决合作基金会的问题并不难,只要真的按照区政府的方案办就行。追款也不难,只要真的严厉处理一批吃回扣的官员(审批人),老板(借款人)保证会乖乖地把钱送回来。关键是上级是否真正下决心解决这个问题。只要共产党真想干,就没有干不成的事;只要共产党真要处理,就没有处理不了的人。”遗憾的是,问题并不像他想象的那么简单!如今的共产党并不是想干什么就能干什么!      动力逐级衰减   眼下的清算是一场“自上而下式清算”。在政府内部,清算的初始动力来自中央,而具体工作最终要由基层政府落实。于是,就产生了一个问题,在把来自中央的动力层层传递到基层的过程中,会不会发生动力逐级衰减的问题?遗憾的是,答案是肯定的。在眼下这场清算中,存在着动力逐级递减的机制,即越到基层清算的动力越弱。这是因为,上层从清算中得到的主要是“正效应”,而下层却要承受清算的“代价”。   毫无疑问,中央领导是要坚决处理农村合作基金会问题的。省级和市级领导一般也会支持中央的决定。但是县级和乡级领导的态度就很难说了。试想,他们有必要为这件事得罪那么多人吗?那些人有的是无怨无仇的同事,有的是休戚与共的同伙,有的是忠心耿耿的部下。他们敢得罪那么多的人吗?那些人可不是好惹的,如果把他们逼急了,把自己的问题也揭发出来怎么办?在处理的过程中,牵连到更大的大官怎么办?话又说回来,把部下搞的人人自危、人心惶惶,谁来干活?这些问题越到基层越突出,也越现实,因此越到基层领导干部的顾虑也越大,真抓实干的劲头也就越弱。      有失公平   如果人们认为处罚有失公平,那么这种处罚就不会收到预期的效应,如“惩前毖后”、“平息民愤”。遗憾的是,当前的清算就给人一种不公正的感觉。这不是说,这场清算是错误的,而是说还有许多更应该被清算的人和事还没有得到清算。   例如,国有商业银行同样存在不良资产问题,也许比农村合作基金会还要严重,但却没有被清算。供销社的问题丝毫不比合作基金会来得轻松,但却没有被取缔。又如,作为业务主管部门的中央银行显然负有监管不力的责任,但是它并没有受到任何处罚,而地方政府却要承担善后处理的责任。再如,如今重大的腐败案件层出不穷,数不胜数,而且不难破获,为什么单单处理农村合作基金会的金融腐败问题?难道就因为这一案件中牵扯到的人和单位都是“小虾米”?

 

 


  面对这一系列现实问题,那些被处罚的人难免愤愤不平。他们认为自己诚然罪有应得,但是还有许多更加罪大恶极的人却仍然逍遥法外,甚至还在继续升官发财。在这种情况下,他们能心甘情愿地接受惩罚吗?这种处罚能收到“惩前毖后,治病救人”的效果吗?   同样,老百姓也不会买帐。处理一个腐败分子,只能刺激他们的思维,使他们想起还有十个、上百个、乃至成千上万个腐败分子还没有受到应有的处罚。蹲在牢里的腐败分子,只能使逍遥法外的腐败分子更加令人痛恨,并因为政府除恶未尽,而对政府生出更大的愤慨。因此,“零敲碎打式”的处理,只能增加对肇事者的威慑,促其还款,却并不能平息民愤。      五、短期对策:创建危机控制系统      在此次金融危机及反危机过程中,暴露出一系列带有普遍性的问题。解决这些问题,不仅有利于防范和化解未来可能出现的金融危机,也有助于防范和化解其他类型的重大危机。系统地总结经验和教训,并在此基础上建立一整套控制危机的机制和组织体系,无疑是一项意义重大的工作。实际上,也只有如此,我们才能对得起已经付出的这笔巨额学费。      1、必须全面重建政府的反危机能力      回顾这场危机的发展历程,检视政府的反危机行动,我们可以发现,在危机的各个发展阶段上,政府的应变行动都不同程度地存在着这样那样的问题,而且各阶段的反危机表现极不平衡。   在危机的酝酿阶段和迅速恶化的时期,各级政府未能及时、全面、准确地了解危机的发展状况,对危机的性质、规模、程度、危害也未能及时地作出准确的判断。而且各级政府事先都没有做好应付危机的充分准备,既没有现成的反危机预案,也没有一套成熟的反危机决策支持系统。临时抱佛脚,手忙脚乱。而当潜在的危机成为现实并迅速发展之际,政府和社会又缺乏化解危机的有效手段,致使危机不断深化、扩张。这场危机本来是地方性危机,但在地方却不能解决,积少成多,持续扩散,直至演变成全国性危机,最终只能由中央政府主持清算。缺乏对危机的分级控制,是导致危机由局部发展到全国的根本原因。当危机进入剧烈爆发阶段时,面对农村地区大规模的群众骚乱,政府缺乏足够的强制手段,尤其是缺少迅速集结镇压力量的能力。最令人担忧的问题是,直至今日,政府的反危机行动仍然停留在“头疼医头,脚疼医脚”的层次,明显地缺乏一种系统性的、建设性的应变能力,提不出带有根本性的制度创新对策。实际上,这恰恰是一个处于巨变时代的大国政府必须具备的最最重要的素质。   上述分析表明,政府反危机的整体能力比较低下,突出表现在反危机的系统性非常薄弱,没有一套覆盖危机各个阶段的、前后呼应的、首尾贯通的反危机策略和措施,也没有一个专司其职的、高效率的组织体系。有鉴于此,我认为,当前的首要工作就是全面建设政府的反危机能力,尽快创建具有快速反应能力的“危机控制系统”。      2、关于“危机控制系统”的初步构想      反危机是对危机的反应。反危机行动贯穿危机发展过&l

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