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资产社会政策与中国社会保障体系重构

2012-10-22 13:43:01  作者:杨团    点击数量:1015


 

 


1.资产社会政策——本文考察中国社会保障的视角      资产社会政策是当代社会科学领域的一个重要的新理论。该理论的原创者是美国华盛顿大学的麦克尔·史乐山教授。1990年,他在“穷人与资产”一书中,首次提出了以资产为基础的社会政策。   以资产为基础的社会政策是针对以收入维持基础的社会政策提出的。收入,作为消费的代名词,一直是测量贫困的标准。尽管收入与消费保障了人们基本需求,但是并不能改善长期生活状况和使人获得更大的经济独立,而后者不仅是人的发展的本质需求,而且是社会发展的基础,它只能通过资产积累和投资得到实现。[①]而改善长期生活状况,促进人的独立与自给自足,帮助所有的人尤其是贫困者减低长期贫困以达到社会公平,一直是社会政策的基本目标,达到这个目标的不能只依赖于维持人们的收入与消费,而需要同时促进资产的长期积累。这一点,成为新的社会政策的基础。   在这个基础上的社会政策,其重点不再放在传统的收入再分配上,而是强调授权于个人,促进资产的长期积累,推动个人、家庭社区的发展,并以这种发展形成社会作为一个整体的长期发展。这种新理念下的社会政策被称为资产为本的社会政策简称为资产社会政策,而传统理念下的社会政策属于收入为本的社会政策简称为收入社会政策。   资产社会政策的提出,在全球掀起了一场从理念到实践的社会政策的革命。   初步的研究和试验已经表明,使人们尤其是穷人拥有资产具有多种积极的社会和经济效应,特别是由于持有资产增进了人们尤其是穷人的自信,培养了个人、家庭和社区自力更生的精神和能力,加之资产账户由于有更大的控制力、更多的个人选择尤其是更方便的携带,更适应全球一体化背景下的经济和劳动市场,从而有望成为21世纪地区和全球社会政策的主要工具。[②]   在美国,1998年颁发了联邦资产独立法案,明确了资产社会政策的法律地位,并且开展了由福特等12个基金会资助、历时四年、被称为“美国之梦”的个人发展账户示范工程。在英国,政府已经宣布建立一个儿童信托基金和为每个新生儿设立一个终身账户,政府给每个儿童账户做开户配款,并给家庭收入水平低的儿童更多配款,以便“使每个儿童都有机会获得一块真正的金融跳板以过上更好的生活。”[③]在加拿大、澳大利亚、乌干达、秘鲁和中国台北,都已经在最近3年里进行了资产社会政策的试点或者示范工程。政策决定者们在“以一种不同的眼光,以重视资产和资本的眼光看待福利国家。”[④]它使得福利国家的社会政策从只关注维持收入转向通过资产积累直接关注个体、家庭和社区的发展。为此,麦克尔。史乐山教授提出,“在这一意义上,以资产为基础的政策是以收入为基础的政策的一个明确的替代与补充”,“作为一种全球现象,这在社会政策上近似于一场革命”[⑤]   不过,迄今为止,资产社会政策还属于初创期,其特征表现在主导方向和实施工具一经被提出就以最快的速度付诸实践,而其理论研究是在实践中逐步推进。初步的理论研究已经接触到许多重大的命题,例如21世纪社会政策的基本目标,资产积累的社会政策机制作用,资产积累与社会投资的改善,资产积累与反贫困的改善,资产积累与公民意识和能力的培育,资产积累与公民社会的改善,资产积累与社会治理,资产积累与社会保障制度改革等等。这就需要建立一个支持资产社会政策的庞大的知识体系,它涉及到政治学、经济学、社会学、法学等多门学科领域的知识更新,而在兼收并蓄、涵纳百川中,社会政策学将获得质的飞跃。   以资产社会政策的视角考察社会保障制度及其改革,我们发现历史上就存在着可归入资产社会政策一类的社会保障制度。而且实践已经证明,凡是这类直接触及授权个人和培养个人自力更生能力的政策,都具有较强的生命力。例如新加坡首创的个人帐户基金存储制越来越得到人们的认同,美国以401(K )、403(B )为标志的鼓励工作单位为员工投资退休金帐户所制定的税收福利广受欢迎。目前,一些国家的养老保障制度正在按照这种新的思路进行改革。世界银行提出的三支柱养老金模式,其中第二支柱就是围绕个人资产积累展开的,也得到许多国家的认同。然而,对于这些改革有各种角度的理论解释,例如新自由主义,福利国家理论,国家责任与个人责任,公平理论,人口理论,等等,应该说都有一定的解释力。资产社会政策是一个新的角度,由于它抓住了上述改革的实质或称主要特征,即围绕授权个人进行资产积累,增长个人自力更生的能力,所以具有更完善更全面的解释力。   中国社会保障改革近二十年来取得很大成就,其改革走向与世界趋势大体吻合。我们改革了过去国家承担一切责任的“高福利”制度,重新强调个人责任,例如引入个人缴费,建立养老金个人帐户,医疗个人帐户,住房公积金等等。“社会统筹与个人帐户相结合”成为中国社会保险的基本模式。这些改革在相当程度上其实也是围绕着个人资产进行的。不过,多年来我们并没有从资产社会政策角度对新的社会保障制度模式进行过研究。吸收国际社科界处于前沿的学术成果,从资产社会政策的视角考察中国社会保障制度改革,是我们面临的一个新课题。   本文从资产社会政策角度,对中国的社会保障制度改革进行反思,分析中国社会保障体系的结构,探索新的改革思路。      2.资产社会政策与社会保障目标      社会保障的最终目标是满足人们的需要。在经济领域,人们的需要是通过市场购买来满足的,消费者支付能力及消费者选择起着主导作用,没有什么公共干预。在社会保障领域,人们的需要则是通过公共干预来满足的。   满足人们的需要,就必须有一定的物质产品和劳务产品,在这个环节,社会保障通常提供一定的基本生活消费品,例如食品、住房,等等。社会保障还提供劳动形式的产品,包括医疗和照顾服务。教育主要也是劳动形态的福利。这种实物及劳务形态的产品,是传统社会政策干预的重点。但是,对一些日常生活需要,由于所需物品种类多,个人偏好不同,采取实物形态的供给,效率不高,因此采取收入保障的形态,为人们提供一定的收入,然后由受益人持货币到市场选择购买所需的商品。这种逻辑在贫困救助中体现得最典型,它通常是从贫困者的生活需要出发,界定所需的产品,然而再根据价格,确定贫困救助收入保障的标准。   可见,满足人们的需要,存在着三个环节,它们之间也是逻辑相关依次递进的层级,我们可以称之为生活需要供给结构。其中,人们的需要是最终环节也是最高层级,对需要水平的评估,成为社会工作的一个重要内容。作为第二环节的产品,包括实物形态和劳务形态是满足需要的手段是也是第二层级。收入属于第三环节也是最低层级。在市场体制下,以货币表现的收入是获得产品的基本手段。一般情况下,收入即等于对产品的消费,消费产品才能满足需要。所以,三个层级递进的环节每个都不可或缺。还不仅如此,三个层级的能量起码是相等的或者呈梯形状才能维持长期生活。如果呈倒梯形如贫困群体,其收入不足以购买必需的产品,获得的产品不足以满足人的基本生活需要,则很难生存。   西方福利国家的社会保障,就是对这个生活需要供给结构的保护机制。先作最终层级的需求评估,然后在中间层级,通常在医疗、住房、教育、照顾服务等方面,采取直接提供产品的方式,通过实物及劳务等产品的再分配来实现满足各类不同收入水平的人的最终需要的目的。只是在被认为是不适宜直接提供产品的范围,例如贫困救助、养老等方面采用收入提供的方式,直接保障人的基本收入。   在西方福利国家的社会保障制度结构中,第二、三层级的关系相当清晰,通过它们所涉及的资源的总量可以反映出这种关系。例如英国福利国家的总支出当中,以实物、劳务形态形式提供的福利就占相当大比例。表1显示,英国的收入福利包括国民保险和非缴费性福利,在整个福利国家支出占占45.2%.而医疗、地方政府提供的公房、教育以及各种福利院提供的照顾服务,支出相当于总额的51.1%,超过了收入性福利支出。 资料来源:Nicholas Bar:The Economics of The Welfare State ,2nd edition,Oxford University Press ,1993,第8页。   *1977年英格兰统计数字,资料来源:C.Hallett:The Personal Social Servicesin Local Government ,London ,1982年,第29页。   **未包括社会福利服务支出项目,比重之和小于100%,原文如此。   社会保障作为一个20世纪人类社会自造的系统制度建构,如何通过公共干预来解决满足人们的需要问题呢?20世纪社会保障的目标,是维持人们尤其是穷人的最低生活或基本生活标准以保护他们基本权益。为此,为实现这个目标的手段包括提供产品和服务、提供收入等等统统被视为一种收入与消费,统统依靠收入与消费的概念来定义。在这样一套概念体系下形成了以收入再分配为核心的社会福利政策,社会保障成为收入为本的社会政策的外在制度框架。   鉴于社会政策的思想已经定格于收入再分配,自上个世纪40年代以来,社会福利或社会保障几乎成为社会政策的代名词。社会福利或社会保障建设取代了社会政策建设,缺乏新的政策思想是使得社会政策学科几乎在半个多世纪内墨守陈规,无所作为甚至日渐式微的主因。   这种情况在世纪之交有了大的突破。在全球化背景下,我们的社会并没能因政策和制度的推行走向可持续发展,而是出现了许多前所未有难题。社会保障制度无法解决这些问题,迫切需要新的社会政策指点迷津。   资产社会政策应运而生。   资产社会政策的直接目标不是收入而是个人资产,通过公共援助的手段促进人们尤其是穷人形成和扩大自己的资产。一般地看,资产包括财物、各种投资、有价证券、住房,等等。资产当中也有实物形态的,例如住房就是如此。但它与实物形态的福利产品不同。后者强调它的使用价值及使用者,而前者强调它的价值及所有者。因此,围绕着这些不同形成了不同的政策目标。资产与收入既有区别又有联系。收入表现为市场购买能力,资产不表现为购买能力,但人们所持有的资产可以在一定条件下转化为收入,形成购买能力。   资产社会政策与收入社会政策一样,也是一种满足福利需要的手段。只是,它以新的概念体系重构了满足生活需要的三个层级的结构。   资产社会政策的概念体系没有将最低层级的收入看作完全的消费,更没有将第二层级的产品看作完全的消费,而是将其视为具有演成金融资产和物质资产可能性的资金和物品。社会政策的任务,就是将这个可能性变成现实性,以政策手段鼓励人们尤其是穷人持有资产和积累资产。这样一来,处于最低层级的政策手段就不再是以提供最低生活标准为唯一目标,不再只有单一的收入再分配或者收入保障政策,而是增加了以增进人们尤其是穷人持有金融资产和其他资产为目标的资产社会政策。只要具有能将所提供的资金演化为资产的政策机制,为什么还要刻意坚持收入提供只是第二层级即产品提供的补充呢?为什么不可以在收入提供政策之外,通过为个人发展账户进行有限制条件的资产配额方式界定和管理第三层级的资金,让个人有积极性在政策帮助下自行将资金收入转化为资产呢?这样做,兼顾了个人与政府、社会与国家两方面的利益,不仅增强了个人的选择性、自主性、独立性,也增进了一个整体性社会的活力和社会的稳定发展。同理,在第二层级,也没有完全的必要由政府包办福利产品的再分配,而是与第三层级通过个人发展账户积累资产的机制相衔接,引入个人、家庭、社区的选择机制,自行决定自己所需要的资产的产品,将资产转化为收入或转化为福利产品。这样一来,资产社会政策完全可能将需求—产品供给—收入提供的倒梯形结构转变为上下对称的平衡结构。在这个结构中,个人消费与个人投资的比例、个人收入与资产持有的比例,以及社会消费与社会投资的比例、国民收入与国民资产的比例都将在这个三层级平衡体系中重新演化和组合。   显然,资产社会政策的目标不会停留在个人资产的持有和积累上,而只是把个人资产持有和积累作为一种手段,以实现最终的福利目标,满足人们的需要。因此,援助人们建立个人发展帐户,形成和发展个人资产,以及充分使用个人发展帐户发展自身,用帐户的金融资产支付长期投资的教育、医疗、养老和住房,都属于资产社会政策要研究的操作性问题。这就需要研究使得资产社会政策发挥效用的政策机制,即国家如何针对新的政策目标进行有效的公共干预。   从这个意义上看,我们可以将资产社会政策视作改善或者改革社会保障制度的一种新的政策手段,它超越了传统的收入保障和实物及劳务福利的传统政策手段。   资产社会政策的实践启示可以追溯到新加坡的公积金制度。50余年前新加坡开始建立公积金制度,涉及到养老、医疗、住房专项基金,以个人账户积累个人资产的方式满足社会保障需求。当时很少人认识到这种社会政策的意义,就连直接操作的新加坡也并未对此有深刻认识。然而,近二十年来,在超越社会保障的在全球反贫困的更大范围付诸实践的社会政策连连受挫之后,人们为寻求新的出路开始更加深入地思考,特别是经过不同社会政策效应的比较,资产社会政策的思路和政策手段终于脱颖而出了。      3.中国养老保障与资产社会政策      在社会保障体系中,养老保障占有重要的位置。它所涉及的人数多,资金量大,在我国的社会保险中,养老保险筹集资金的力度就大大超过医疗、失业、工伤、生育各项筹资总和。因此,养老保障体制改革一直是我国社会保障改革的重心。广义地看,养老保障应涉及老年人各方面的需要,包括生活需要、医疗、照顾需要,等等,都是养老保障。但由于医疗以及生活照顾等有专门设置的社会服务和福利项目,因此养老保障通常狭义地理解为生活保障,主要是收入保障。   旧体制下的养老保障是建立在计划经济基础上的,覆盖了全民所有制单位和部分城镇集体所有制单位的职工,由用人单位从“营业外支出”科目直接支付退休金,表现为企业的转移支付,即将职工创造的收入转移支付给退休人员。不过,由于全民所有制企业并非自负盈亏,其利润必须上交,亏损则由政府拨款补贴,因此,企业转移支付的实质是国家转移支付,体现着国家对职工的关怀,国家承担着无限责任。   1980年代中期开始,中国对旧的“企业保险”进行社会化改革。先是围绕新的劳动体制,为合同制工人建立社会化的养老保险。其后对原有职工及退休人员的养老保险进行社会化改革,由各单位缴费,同时要求个人也开始缴费,用各项缴费构建养老保险基金,受保人退休后,由基金发放养老金。新体制的特点是社会统筹,现收现付,体现着参保企业及受保人之间的转移支付,即将企业的一部分收入以及职工的一部分收入转移支付给养老金领取者。   1990年代后养老保险制度有了重大改进,在基本养老保险的部分出现了养老个人帐户。1995年国务院颁布《关于加快企业职工养老保险制度改革的通知》,提出了“大帐户”和“小帐户”两方案。前者要求按照缴费工资基数的16%建立个人帐户,后者则只要求将个人缴费及少量的单位缴费补贴计入个人帐户。随后,大多数地方的执行结果是将个人帐户定在工资基数的10%左右。鉴于各地制度过于分散,1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工养老保险制度的通知》,决定将个人帐户规模统一起来,按照工资基数的11%确定个人帐户规模。近两年国家在辽宁省进行试点,又将个人帐户规模调整为工资基数的8%.   经过几年的改革,城镇职工养老保险就形成“社会统筹与个人帐户相结合”的格局。在资金来源方面,社会统筹帐户的资金来源于用人单位缴费;个人帐户资金来源于个人缴费和单位补贴。辽宁试点将个人缴费提高到工资的8%,与个人帐户规模一致,个人缴费成为个人帐户基金的单一来源。在待遇方面,养老金相应分为两部分:基础养老金和个人帐户养老金。前者对应于社会统筹,提供相当于社会平均工资20%的基础养老金;后者对应于个人帐户,由帐户余额除以120决定月养老金数额。   以资产社会政策的视角考察,养老个人帐户具有演化为个人资产或者个人发展账户的能力。第一,养老费储蓄由于是延期消费,具有金融资产的含义,个人不能像支配当期消费收入那样对养老费储蓄进行支配。第二,个人帐户是个人所有,体现在账户所有权上,这一点国务院的《决定》有明确规定。第三,个人帐户在积累中,不存在个人之间的转移支付,单位缴费作为一种补贴,可有一部分计入个人帐户。由于这部补贴由国家给予免税优惠,体现了国家与单位共同为个人作资产配额。不过,现行养老个人账户仅仅是有限制的个人养老费的储蓄账户,并非是个人为发展自己的金融资产积极作为的账户。所以,并不能说它就是个人资产账户。      4.中国医疗保障与资产社会政策      旧体制下“劳动保险”为企业职工提供医疗保障,公费医疗制度则由国家为机关、事业单位职工提供医疗保障。其中企业职工医疗费的支付,也与养老保障一样,在1960年代形成了由企业支付的形式,表现为企业利润转移支付职工及退休人员的医疗服务,实质上则是国家承担责任。公费医疗则直接体制着国家对职工承担的责任。从本质上看,无论是“劳保”医疗还是公费医疗,都是将全体职工创造的财富中的一部分,用于支付生病职工或退休人员的医疗费用。其中对生病职工的医疗保障,体现着职工之间的转移支付;对退休人员的医疗保障,体现着代际转移支付。   医疗保障体制改革最初也是按照“社会化”的思路进行的。1980年代末,一些地方就开始进行“大病统筹”,由企业缴费建立大病统筹基金,职工发生的住院医疗费用,或者一年之内发生的超过一定额度的医疗费用,不再由企业支付,而是由统筹基金支付。进行社会化改革,主要原因是新的经济体制改变了企业与国家的关系,企业成为相对独立的经济实体,职工医疗保障不再是国家责任,而成为企业责任,而中、小企业在承担医疗费用风险方面的能力不足,因此通过统筹来分担风险。医疗统筹的实质是参保企业职工之间以及职工与退休人员之间的转移支付。   医疗保障体制改革随后又提出了建立医疗个人帐户。这是1990年代初国家在江苏省镇江市及江西省九江市的试点中提出来的。1998年国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保障制度的决定》,在全国推广“两江”试点经验,建立“社会统筹与个人帐户相结合”的基本医疗保险制度。各地执行的结果,通常是企业按工资总额8%左右缴费,职工个人按工资2%缴费,建立医疗保险基金。其中职工个人缴费记入个人医疗帐户,并将企业缴费的一部分补贴记入个人帐户,使医疗个人帐户的规模相当于工资额的4%左右。职工的医疗费,首先用个人帐户支付。个人帐户资金用完后,由个人用自己的收入支付。当个人自付额超过本人当年工资的5%后,其超额部分进行统筹基金支付,由统筹基金报销80%~90%.但超过当地社会平均工资4倍以上的费用,基本医疗保险的统筹基金不负责支付。这种待遇支付办法被称作“通道式”结合。另一种办法是所谓“板块式”结合,门诊费用由个人帐户支付,住院费用由统筹基金支付。   医疗个人帐户基本上属于个人的当期消费帐户,尽管个人不能随意支付,而必须按照规定进行支配。但是最重要的是,它不是为了金融资产的储蓄而设立的,它的首要作用是约束个人求医行为,抑制医疗过度需求。的确它也有对个人缴费的激励作用,尤其是个人帐户归个人所有,当帐户持有人死亡且帐户仍有结余时,帐户资金还可以继承,通过微弱的资金积累起到了一定的刺激作用。不过,这与资产社会政策重在资产建设,即激励个人不断地积累金融资产以及转化为其他资产是完全不同方向的举措。      5.中国住房保障与资产社会政策      旧的住房保障体制是典型的福利住房制度。它通常是由单位或政府投资建房,然后用很低的租金租给职工居住。其租金水平通常还达不到住房管理及小修费用,现谈不上大修和折旧。这种制度体现着单位对职工住房的责任,在计划经济条件下,实质是国家承担职工住房的责任。国家将全体职工创造的财富,以实物的形式,转移给职工居住。在本质上,租住公房的职工与未住进公房的职工之间,存在着转移支付关系。不过,住房需要与医疗及养老不同,其风险分布不存在明显的个体差异,人人都几乎同样地需要住房,按照制度规定,每个职工都有按照一定条件分配住房的权利,因此,住房领域的转移支付并没有医疗及养老明显。   对旧的福利住房进行改革,中国在改革探索中很快确定了可以称之为资产社会政策的取向,即进行住房私有化,将住房变成私有资产。在1980年代提出福利住房制度改革任务之初,主导的思路是提高租金,以实现以租养房,从而减小国家负担。为了减小改革阻力,有的地方还采取了一边提租,一边给职工发住房券的方式,甚至原来没有分配到住房的职工,也可以得到住房券。这种改革的优点是有利于约束多占住房,未分配到住房的职工也能从中得益,从而促进住房保障的公平。但缺点是改革成本高,政府仍然要承担住房券的责任。因此,在1990年代初开始,住房改革就转向以售房为主,提出住房“自有化”,实质上是私有化,单位按照国家规定,以大大低于市场水平的价格,将住房出售给原住户,使他们从租房者变为住房的所有者,住房成为私人资产。福利住房出售后,开始对资产处置权有一定限制,若干年内不允许进入市场。但随着改革深入,这方面的约束越来越宽,职工购买的住房很快就可以进入市场出售,成为体现使用权、支配权、收益权等完全意义的私人资产。目前,全国已有80%以上的公房已出售。   在养老、医疗、住房这三项社会保障制度改革中,最接近资产社会政策取向的,是在住房体制改革过程中出现的中国住房公积金制度。1998年,国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》,以及《住房公积金管理条例》,建立了住房公积金制度。改革了旧的福利住房制度,单位不再为职工提供福利住房,替代的办法是进行住房福利“货币化”,即为职工提供一定数量的货币,用以支付住房消费。条例规定职工按照工资一定比例归集住房公积金,用人单位按同等比例进行补贴,经过几年改革后,使住房公积金达到职工工资水平的15%.参加住房公积金的职工,可以由公积金提供一定数额的贷款,用于购买商品房或经济适用房。   住房公积金以个人帐户的形式存在,完全归个人所有。个人之间不存在转移支付。虽然国家对公积金的支配权有一定限制,但没有影响到个人的所有权和最终支配权。按照规定,公积金可以继承,这与私人其他遗产是一样的。如果职工已购房或在退休时,公积金帐户若还有余额,可以一次性支取,将资产变现,然后个人可以随意支配。即使使用公积金购买了住房,也只不过是将资金形态的资产转变为住房资产,仍然属个人所有。   住房体制改革中另一项举措是经济适用房,这也可视为资产社会政策。1990年代中期,为了促进职工购房以及加快住房建设,国家推出了提出了建设经济适用住房的任务,并安排了“安居工程”计划。1998年国务院颁布《经济适用房管理办法》,规范了经济适用房制度。其基本做法是由国家在土地供应及税、费等方面给予一定优惠,由政府或开发商承建,按照政府限价出售给城镇中、低收入家庭。显然,政府在经济适用房方面采用了一系列政策工具,目的是帮助中、低收入家庭购买住房,帮助他们形成自己的住房资产。      6.中国社会保障结构与资产社会政策      以资产社会政策的视角观察中国的社会保障制度结构,即被称之为“社会统筹与个人帐户相结合”的基本框架。可以发现,“社会统筹”账户主要体现收入转移支付,通常是现收现付,国家干预力度大,较能体现社会公平。个人帐户则强调个人权益,很少有转移支付,通常有一定积累,具有促进个人资产积累的政策潜力。   但是,将这种潜力化为实在的政策动力,则还需要大量的工作。   首先,需要明确划分社会统筹与个人帐户的边界。   在养老个人帐户中仍然存在着相当力度的转移支付,国家承担着相当大的责任。其中主要是在个人帐户养老金的支付方面,从理论上说应当完全按照个人帐户的资产数额确定养老金权益,但实际上,按照个人帐户余额除以120确定的养老金水平,在5%的增值条件下,大约能支付13年的养老金,而目前许多城市的60岁期望余命为18年。按现行男60岁退休,女职员55退休,女工人50岁退休的规定,个人帐户养老金的制品十分大,最终或者地加企业缴费,用统筹基金支付;或者政府承担,通过财政进行转移支付。   养老个人帐户与统筹基金存在“混帐”运行的情况。按照制度设计,个人帐户应当与统筹基金分开,才能起到积累作用和激励作用。然而,这两种制度只是在形式上分开,在实际上并没有分开。个人帐户的帐是记了,但资金并未相应到位,出现“空帐”。因此,养老社会保障的制度结构,也只是在形式上的有社会统筹与个人帐户相结合的结构,而在实际上仍然是以社会统筹为主。两种性质不同的制度混在一起,在资金运作上,统筹部分占用了个人帐户奖金。这种局面将导致一些不良后果。其一,个人帐户出现“空帐”,不能体现它的个人所有的性质,甚至可以被认为是个人资产权益受到侵害。其二,个人帐户起不到积累作用,与制度设计初衷相悖。   其次,需要大大加强个人账户的自我增投的动力机制。如果个人账户的受到政策分割的指标上限的限制,就不能激励人们为自己个人资产的增值而努力积累。在这方面,目前最重要的并不是具体的操作手段的设计,而是不同于收入为本的资产社会政策的新观念的普及。   第三,个人账户需要整合。中国社会保障制度结构是将养老、医疗、住房等项目的简单拼合而非有机整合。在不同项目中,个人账户的主要作用也不相同。养老个人帐户强调于积累作用,医疗个人帐户强调费用控制作用,住房则强调减轻政府负担。   社会保障制度各项目之间边界过分刚性,不能适应人们生命周期不同时期的不同需要。   当人们年轻的时候,住房需要是首先必须解决的问题,它是建立家庭不可缺少的条件,而此时人们对养老的需要还很少考虑。然而,住房又是昂贵的消费品,需要有大量的支出,他们将把住房支出作为首要选择,因此对养老保障的支付能力就十分有限。这时,人们很可能通过住房抵押货款获得住房的使用权,然后经过若干年还货,获得住房资产所有权,并且随着年龄的增大,会越来越多地考虑日后的养老需要。等到老年来临,如果排除给子女留遗产方面的因素,老年人的合理选择应当是有自己资源限度内,最有效地满足老年生活、医疗、住房等方面的需要,而不必保留住房的资产所有权。由于每个人在一生中不同阶段的需要都会有所不同,所以,最好的满足需要的手段,是设立在社会政策帮助和支撑下的统合的个人发展账户,它要能够反映和推动个人对其资产持有和资产积累的自主选择,并通过这个过程增进个人的自信,培养个人的自力更生精神。   因此,软化社会保障各个项目之间的边界,建立各个社会保障项目之间的联结,使它们之间具有可替代的效用,以适应个人的不同情况,是对中国社会保障制度体系的一大挑战。进行这样的改革将有利于实现以人为本的社会发展目标。例如,当老年人当出现额外的医疗或照顾需要时,可以利用住房资产以满足医疗、照顾需要,当老人需要住养老院或者需要杨金时,可以用住房资产补充养老金的不足。目前有的地方正在探索住房反向抵押贷款,老年人将自己的住房抵押出去,获得贷款用以养老需要。这样,老人放弃了所有权,但保留使用权,仍然住在原处,同时提前兑现收益权,解决了养老金的提供问题。      7.重新设计个人发展帐户      个人账户正在成为资产社会政策的一个重要的工具,根据国际社会的研究,这是因为个人账户具有影响储蓄和资产积累的制度性因素。包括机会、期望值、信息、激励、协调、限制和保障。这些建构在学理上和实际都有十分有用,而在实际操作和政策应用过程中还需要做更大量的工作。对于中国社会保障制度而言,最重要的工作是重新设计个人发展帐户。为此需要对现行的思路和工作模式进行反思,探索改进的方式。   我国的个人帐户缺乏制度弹性,这主要是由于其强制性造成的,首先是强制参保造成的。中国社会保障法律体系尚未建立起来,目前主要是通过政府规章形式确定社会保障制度,但它也有强制性。城镇职工都必须参加养老、医疗、失业、工伤等社会保险。各项保险都已几乎实现了全面覆盖,应保职工基本上都纳入了各项社会保险。住房公积金的强制性则相对弱些,覆盖面较小。这种强制性的制度很快推广和个人帐户,但它的继续推广,又受到了极大的限制。按照原来的改革思路,城镇职工条件较好,先建立完善的社会保障,然后随着条件的成熟,逐渐向其他人群扩展。现行关于养老、医疗等社会保险的法规,都对城镇个体劳动者的参保有所规定。但执行起来效果并不理想。要将强制性社会保险扩展到城镇其他从业人员,可能需要相当长的时间。   个人帐户的强制性,还表现在统一标准上。无论是是养老个人帐户还是医疗个人帐户,都规定有统一的标准。1995年关于城镇职工养老保险个人帐户曾出现过不同的个人帐户标准,后来很快进行纠正,规定统一的个人帐户标准。一般认为,统一个人帐户标准有利于制度发展。其实,统一的标准不能适应各种人群的情况,从而成为社会保险扩大覆盖面的重要原因,在相当程度上妨碍了城镇“非职工”从业人员参保,也妨碍了乡镇企业从业人员的参保。   社会保障是不是一定要有法律强制参与,是一个值得研究的问题。我们认为,社会保障的出发点不是国家,不是为了体现国家对公民福利的关怀而强制进行转移支付。社会保障的出发点应当是市场,在市场失灵的地方,国家才出面干预,使人们的生活得到应有的保障。在初始状态下,人们首先是通过市场满足自己的各种需要,人们很可能会考虑自己的长远需要,通过储蓄等方式以应付各种不时出现的生活事件,特别是应付养老需要。国家完全可以在这个基础上,通过一系列政策,鼓励人们进行储蓄,而不一定要强制人们储蓄。对那些没有能力进行储蓄的个人,国家必须提供更多的帮助,以保障他们的基本需要,这就必须有强制性的转移支付,其中最典型的是贫困救助。不过,还有少数有储蓄能力的人,其行为可能偏离理性选择,没有进行必要的储蓄,使将来的基本生活都缺乏资源。国家进行强制,有利于防止出现这种情况,从而有利于预防贫困,减少国家在贫困救助方面的转移支付。   可见,国家强制并非完全必要,但又不可缺少。关键是如何解决强制储蓄及强制转移支付的水平。围绕人们的基本生活,国家应当加强干预。但对超出基本生活的需要,国家则可能不必强制干预,而是采取各种政策,建立激励机制,鼓励人们合理安排个人资源,应付各种生活事件,保证老年生活水平不下降,或者保证老年生活水平能达到社会平均水平。   其实,近年来我国实行的强制性个人帐户当中,国家政策给予的支持力度是很大的。例如在养老个人帐户方面,国家至少在四个方面给予了支持。第一,养老个人帐户的缴费,无论是个人缴费还是单位缴费补贴,都是在税前列支,不计入税基。按照目前个人所得税状况,个人缴费从中得到国家的支持,大约相当于缴费的15%~20%.第二,在保值增值方面,目前国家主要是从基金安全角度加以干预,但也开始通过优惠政策帮助基金保值增值。例如有的地方让社保基金进入一些有一定垄断性的经营项目。鉴于养老个人帐户建立以来多年存在“空帐”现象,基金实际增值很少,因此国家每年都规定养老个人帐户的增值率,其水平略高于银行长期存在利率。第三,在待遇计发方面,从总体上看,养老金支付水平远远高于个人帐户资产及其可能的衍生收益,这完全是国家转移支付给帐户持有人。第四,当个人帐户余额支付完毕后,国家继续保证继续支付个人帐户养老金,这也超出个人帐户资产水平及其衍生收益,完全由国家承担。医疗个人帐户有存在着政策扶持,但力度没有养老个人帐户大。   虽然国家在个人帐户方面提供了这么多的优惠政策,却没有发挥应有的激励作用,反而还要进行强制。其中原因之一是这些激励措施还不够显化,有的优惠政策表现出“暗补”,不容易被人们所意识到。例如个人帐户养老金的计发,国家在其中提供很大力度的优惠,却没有体现出来。   既然需要研究的一个问题是,既然国家在个人帐户方面提供了力度相当大的优惠政策,那么还必须采取强制措施吗?如果放弃强制原则,改为自愿参加,人们会参与社会保障性质的个人资产悼词吗?从商业保险的经验看,在市场行为层面,就有相当一部分人会考虑生活事件的风险,进行风险分担,合理安排个人资源。在国外,商业人身保险的普及率是比较高的。我国商业性人身保险近年来发展也较快,表明人们在这方面的意识正在加强。如果社会保障的个人帐户向人们开放,政府只需运用政策工具,使人们感到资产个人帐户的利益大于商业保险以及大于银行长期储蓄,甚至大于其他可能的一些投资手段,人们就很有可能选择参与社会保障的个人帐户,在这方面就无须进行强制。   因此,我们认为个人帐户很可能可以采取自愿原则。国家只提供鼓励政策,但不必强制执行。这样,社会保障结构就会出现新的变化,其中强制性的只有社会统筹部分,而个人帐户部分则分离出来。个人帐户标准也应适应这种变化,给人们以更大的选择余地。国家只制定个人帐户的最高标准,例如可以按照社会平均生活收入的规模建立个人帐户,在这个幅度内给予优惠支持。对超出这个水平的,则不提供优惠政策。个人可以根据自己的能力及需要,在国家制度的规模之内建立自己的资产帐户,不能超出规定的规模,但可以小于规定的规模,以适应不同个人的实际情况。   以养老保障为例,国家强制执行基础养老金制度,采取统筹方式,现收现付,进行代际赡养,帮助老年人解决基本生活保障,使基础养老金水平达到社会平均生活收入的40%左右。也就是说,在家庭抚养系数为1的情况下,即1个从业人员抚养1个未从业人员,基础养老金相当于社会平均工资的20/%.超出这个水平的,采取自愿原则,鼓励人们建立个人帐户,进行积累,以应付各种生活事件。国家对个人帐户的水平及支付进行一定限制,由个人帐户提供的养老年金收入,不得高于社会平均生活收入。如果个人帐户规模超出这个水平,对其年金收入高出平均水平部分,应当征收个人所得税。      8.资产社会政策与中国社会保障体系重构      建立和完善社会保障体系,是中国社会保障改革多年来要实现的目标。经过多年的探索,国家明确提出了“低水平,广覆盖,多层次”的社会保障体系目标。在1980年代到1990年代初,主要是改革和建立社会保障体系。1990年代末以来,随着“社会统筹与个人帐户相结合”制度框架的确立,随着失业社会保险、农村养老保险、城镇最低生活保障等制度的建立,随着各项社会保障项目覆盖面的扩大,人们更多的是讨论完善社会保障体系,似乎社会保障制度主要框架已没有疑义了,今后只是进行充实,作些小修补,并且逐渐把人们都纳入相应的社会保障项目就可以了。   然而,现有社会保障体系在制度设计在仍然存在很大的缺陷。其中一个问题是社会保障的层次存在一个很大的缺漏。按照原定改革路线,建立城镇职工社会保障后,再向下延伸,逐渐扩大到其他人群。目前城镇养老保险、医疗保险、失业保险分别覆盖了1亿多人口。在这么短的改革过程取得这么快的进展,成绩明显的。但再扩展,就遇到了困难。2003年我国城镇从业从员25693万人,其中单位就业人员10970万人,[⑥]其中单位就业人员几乎都参加了三项保险,但其他城镇从业人员则很少参与。也就是说,有半数以上的城镇从业人员,还难以为目前的社会保障制度框架所涵盖。   在“多层次”的构造中,一方面是从城镇职工开始,向下延伸,另一个起点则是农村,建立农村养老保险,是在这方面进行的各级探索。其基本办法是由农民自愿参加,建立养老保险基金,养老保险缴费完全计入个人帐户,养老金计发办法基本上参照城镇养老保险个人帐户养老金的计发办法。按照原设计,农村养老保险可以逐渐向上延伸,对象主要是乡镇企业职工,农村非土地经营人员。然而,农村社会养老保险虽然已历十多年,其发展十分困难。近几年来基本上处于停滞状态。参加人数不多,已领取养老金的人员,养老金水平很低,根本起不到养老保障作用。   可见“多层次”的社会保障体系,在实践中只能保障城镇单位职工,而绝大多数人的社会保障问题并没有适当的制度安排。为些,许多地方进行积极探索,增加新的保障层次。例如上海推出的外来农民工综合保险,目的是为当地近百万外来农民工提供医疗、工伤保险以及一定数额的养老保险。最近上海又探索建立小城镇社会保险,给社会保障体系又增加了一个新层次。   目前社会保障体系的缺陷,根本原因是没有真正体现“低水平”。与旧体制下的高福利相比,城镇职工基本养老保险和基本医疗保险改革的确体现了低水平的原则。但其水平仍然相当高。养老、医疗、失业三项保险的缴费,一般相当于职工工资总额的30%多,加上住房公积金,相当于工资额的40%多。这对企业来说是不小的负担,企业参保的门坎相当高。一些效益较差的企业以及乡镇企业,很难实行。从个人看,无单位的城镇从业人员以及农村脱离土地的人员,需要有社会保障,但“城保”的门坎太高,也难以参保。从而使“广覆盖”的目标难以实现。   重构中国的社会保障体系,根本问题是把水平降下来。国家应当只在低水平上进行强制干预,进行转移支付,以保障公民的基本生活。当然,人们对社会保障的要求,不仅仅是有基本生活保障,还希望能达到社会平均生活水平。对那些收入长期高于社会平均工资的人群而言,他们还可能要求自己的生活水平不下降,进入老年后,养老收入水平不下降,能够保持原有生活水平。对此,国家如果进行强制干预,制度成本高,制度弹性小,不能适应不同人群需要,因此宜改用自愿原则,建立个人帐户,鼓励人们进行积累,以达到自己希望的保障目标。   我们的初步设想是,在养老保障方面,按照各地居民平均生活收入40%左右的水平,建立国家转移支付的养老保障,由国家提供基本养老金。在这个前提下,建立养老个人发展帐户,采取自愿原则,国家加大政策扶持力度,鼓励人们积极参与,帮助人们提高养老金水平,使其达到或接近当地的社会平均生活收入。基础养老金采取现收现付办法支付,在赡养比为2比1的条件下,即每2个缴费受保人养1个养老金领取者,筹资水平大约不到当地人均劳动收入的10%.这样,强制性参咻的门坎就很低。农村的土地承包权可以看成是基本养老保障的来源,没有土地承包权的农民,特别是那些因征地而失去土地承包权的农村居民,应当用土地补偿金的一部分参加强制性基本养老保障。在养老个人发展帐户层次,国家不设门坎,各类人群可以根据实际情况参加,可多可少,以提供足够的弹性,适应不同人群的情况。   综合考虑各个社会保障项目,建立他们之间的联结。特别是通过资产社会政策,对个人资产进行综合协调,以适应人们生命周期不同时期的需要,适应不同个人在医疗、劳动能力、生命等各方面的实际风险差异。   将强制性社会保障部分水平降下来,使其成为社会保障体系的基础,另外的空间则由自愿性的个人发展帐户弥补。这样,社会保障体系可以比较简明地表现为两个层次;强制性的基本保障和自愿性的个人发展帐户。其中基本保障部分的门坎很低,这样就有可能做到真正的广覆盖。而个人发展帐户部分弹性很大,可以适应不同收入人群,因此有可能用简化了的一个制度层次,包容收入差异很大的不同人群,甚至低收入人群都有可能参与,为广覆盖提供新的制度条件。      参考文献   麦克尔。史乐山,邹莉,美国的资产建设:政策创新与科学研究,“21世纪社会政策新理念”论坛,2005   麦克尔。史乐山教授。“穷人与资产”,高鉴国翻译本(内部刊行)2004   景天魁等,基础整合的社会保障制度,华夏出版社,2001   ------   [①]麦克尔·史乐山,邹莉,美国的资产建设:政策创新与科学研究,2005.1,“21世纪社会政策新理念”论坛。   [②]同上。   [③][Nissan ,D.,&LeGrand,J.一个有关资本的想法:为年青人提供起步资金,policy report no.49.London :Fabian Society.2000.   [④]英国的教育与就业部长戴维·布伦基特(David Blunkett)提出,见[Nissan ,D.,&LeGrand,J.一个有关资本的想法:为年青人提供起步资金,policy report no.49.London:Fabian Society.2000.   [⑤]史乐山。资产与穷人:美国的一项新型福利政策。Armonk ,NY :M.E.Sharpe,1991.   [⑥]国家统计局:《中国统计摘要2004》,第50、51页。      杨团/孙炳耀 中国社会科学院社会政策研究中心   2005.1.23

 

 


 

 

 


 

 

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