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公益组织的公信力从何而来?

2012-10-29 11:04:47  作者:贾西津    点击数量:873


 

 


最近,巨额餐票、审计违规、网络炫富女郭美美,一系列与人们心中的慈善相距甚远的词汇和红十字会挂上了钩,把后者推上了风口浪尖。

  相关人员的一再澄清,没有使这个看上去简单的事情平息,质疑声反而一浪高过一浪。对此,中国红十字会秘书长王汝鹏接受新京报采访时称,公众并不是针对红十字会一家,是对一些社会现象不满的一次集中发泄。

  的确,郭美美事件引向红十字会,有偶然因素,但这正好说明,公信力被怀疑的公益组织还有很多。这才更需引起我们的忧虑。

  

  公信力是公益组织生命源泉

  

  代人花钱花得让人信任,是一件需要百般小心的事,公信力可以说是公益组织生命的源泉。

  公益组织为什么特别需要公信力?

  只要是人与人的交往,信任都是重要的。公益组织最大的特性是使用公共资源,尤其是社会的捐款,换言之,它花的是别人的钱。

  人们把钱交给公益组织花,因为相信它能比自己花得好;公众捐款的动力是实现公益目标,而由于主体分散、缺乏产权的制约纽带,捐赠者对目标是缺乏有效把握的,一旦问题出现,影响的就不只是当事人,而是整个组织。

  代人花钱花得让人信任,是一件需要百般小心的事。公信力可以说是公益组织生命的源泉。

  可持久的信任,需要做到两件事:第一,组织运作负有责信;第二,人们知道组织是这样运作的。

  这就是公益组织公信力的两大支柱:规范治理和公开透明。

  公益组织由于是代人花钱,最重要的就是明确给钱人、花钱人、花钱目标之间的责权关系。

  给钱人是谁?社会公众。由于税收等政策优惠的给予,无论是否为直接捐赠者,全体公民都是给钱人,所以除了直接捐赠人,社会公众对公益组织都是有问责权的。

  花钱人是谁?公益组织。公益组织的责权界定便在于其组织结构。

  花钱目标怎么判断?就是公益组织的宗旨和具体的募捐声明与捐款协议。

  因此,公益组织的运作主要看两个方面:组织治理结构,以及其资金的来龙、去脉、一切外部关联。

  

  在中国,理事普遍不“理”事

  

  在中国,一个普遍现象是理事不“理”事,负责人由政府高层领导兼任,决策层层上批、责任无人负责。

  治理结构,简单说,就是谁为组织做决策,谁为该决策承担责任。

  有效治理结构的基本原则是,责权对应、理事实责。

  理事会对于公益组织,相当于代表出资方的董事会对于企业的角色。

  国际上有两种通行的做法,即英美的独立理事和欧陆的理事长代表制,前者是每个理事独立为自己的决策负责,后者更侧重将理事会视为一个整体。

  无论哪种,理事会都对公益组织的宗旨方向、重大决策、资金运作等负实质责任,并负有向监管机构如实报告等义务,如果出现明显失职或者滥用职权,责任人可被起诉,理事的个人资产甚至可能被用于赔偿。

  理事具有如此实责,使得公益组织的资产有了基本的法律保障。在中国,一个普遍现象是理事不“理”事。尤其是历史上留下来的具有政府背景的大型组织,有些理事多达数十上百,理事会如同顾问团;或者组织治理结构复杂,负责人由政府高层领导兼任,决策层层上批、责任无人负责。

  这种虚置的理事会,以及公益组织背后的行政之手,使得公益组织在向社会募款时,呈现为社会组织面貌;在使用善款时,遵循行政运作机制;在决策时不独立、在问责时无责任人。这在很大程序上模糊了公益组织的责信机制,甚至使其成为政府聚敛社会资源的途径,而不是公益组织应扮演的“散财之道”。

  

  公益资金监管法几乎空白

  

  资金在流入流出公益组织的过程中,需要一系列具体的监管,然而这些法律规制还是空白。

  公益组织的资金运作是应当受到监管的重点。

  第一,资金的来源,即募款。募款应严格遵循募捐声明和捐赠合同。随着慈善市场的发达,专业募款人会成为类似律师的一种职业,那么,有多少善款最终用于慈善目的,就需要受到特别关注。

  第二,资金的使用,即财务管理和审计制度。这些报告是人们判断组织绩效的依据。

  第三,公益组织的外部资金关联,如对商业合作、投资行为的规范,对政治交易、商业关联交易的防控等。

  一般而言,通过商业伙伴募集资金、对公益资金的保值增值投资等,都是公益组织不可或缺的运营手段;但资金在流入流出公益组织的过程中,需要一系列具体的边界界定和问责监管,如公益组织名称的使用、活动的公益目标导向、投资的范围和风险度、发生商业关系的组织与公益组织成员没有私人利益关联等等。

  然而,所有这些具体的法律规制,在中国几乎还是空白。

  

  公益组织必须公开透明

  

  监管包括五种形式:理事责任、政府监管、社会专业评估、行业联盟自律、公民问责。

  公益组织的责信以看得见的方式实现,与其内在的责信机制同样重要。

  正是因为有了公开透明的监管,才能促进公益组织的责信机制建设,进而实现慈善市场的优胜劣汰,而不是劣币淘汰良币。

  公益组织的责信不仅要做到,而且要能证明,让公众知道。监管方式通常包括以下几种形式:

  第一,理事责任。如前所述,理事由不同群体的代表构成,如主要出资方代表、社会人士代表、政府监管方代表等,他们对公益组织具有最高决策权,同时负有首位决策责任。欧陆国家还对公益组织设有监事会,英美则依赖独立会计制。

  第二,政府监管。如美国所有公益组织向国税局提交详尽的年度报表,接受监管和抽查,在州层面还有首席检察官;英国有独立于政府、向法院负责的慈善委员会,专门负责慈善组织的登记和监管,并依法具有一定执法权。一旦公益组织被发现资金使用问题、关联交易等,则面临罚款、没收资产等处罚,理事可能被课以重税、禁止未来在公益组织任职的不良信用记录,最严重者公益组织可能失去免税资格。

  政府对公益组织的监管信息都非常公开透明,如美国国税局的公益组织表格详尽,政府将之统一上网,任何公众可以在国税局网站上查看、下载,获知诸如年度财务明细、项目资金开支、理事和秘书长工资、前5名最高收入员工薪酬、前5名报酬最高合同商名单、行政支出、筹款花费,以及与所有理事会成员有关的金融交易记录等信息。

  第三,社会专业评估。各国民间专业评估机构随着慈善市场发展应运而生,它们提供独立于政府的公益组织评估报告,开展慈善评级等活动。排名不仅包括责信高的评分,也会有筹款回扣率、理事长工资、行政支出比等“倒排行”。虽然民间排名不具法律约束力,但知名的评估机构所做的排名,可能成为捐款者做选择的重要依据,这使得公开信息也成为公益组织之间的一种竞争。

  第四,行业联盟自律。公益组织的品牌也可以成为特许经营的模式,形成类似连锁店的内部约束机制。如英国的“公民咨询局”品牌名称,德国“捐助徽章”。

  第五,公民问责。除了公益组织的自主公开和政府的监管,法律赋予公民对公益组织的主动问责权也至关重要。英美法律都保障了公民的问责权,任何人有权获得公益组织的年度账目和财务报告;美国联邦法律还规定,任何人有权向国税局查看免税组织的原始申请文件及前3年的税表。问责权使得有意愿的积极公民可以有参与的渠道,大大提高了公民参与和监督的效力。

  概言之,独立清晰的法律地位,责权落实的理事会,公益资产的法律监管,多元问责的监督体制,公开透明的慈善环境,是公益组织公信力的保障。

  中国的公益组织面临着从计划型社会一脉延续的体制问题。以社会组织形象活跃在公众面前的公益组织,其内在决策和运作机制可能完全不同于国际上惯言的NGO,或公众脑海中想象的民间组织,它们中很多是政府办组织,遵循准行政机构的机制和制度。在政府和社会之间的“两栖”性,使得它们的问责原则也两面游离。

  这是公众“看不清”的源头,也是难以根本解决“不信任”的症结所在。

  接下来,要从行政主导社会的体制向社会自治发展,积累社会资本和社会公信力,“郭美美事件”是促进公益组织制度变革的一个机会。

 

 


 

 

 


 

 

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