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贾西津:法律实施半年观察

2017-08-08 11:36:36  来源:中国发展简报  作者:中国发展简报    点击数量:1317

   7 月 28 日,由北京益行公益信息交流服务中心“中国发展简报 (China Development Brief)”在京举办的“境外 NGO 在华注册工作坊”上,清华大学公共管理学院副教授贾西津博士作了题为《法律实施半年观察》的主题发言。从数据上分析了《境外非政府组织境内活动管理法》实施半年来法律执行的总体情况。以下内容为贾西津博士演讲实录,略有删节。

 

        我对境外NGO法执行半年的实践做了一个回顾,想跟大家分享一下。从一个观察者的角度看这部法律的执行情况。

一、登记注册总体情况

       第一就是法律实施的时间点上,这部法实际是去年4月颁布,今年1月1日开始执行。首先,在1月1日之前我们发现有几个方面的准备工作已经完成,一是法律里面所提到的一些最重要的配套文件,包括业务主管单位的名录,登记还有备案的流程以及一个协调平台,还有公安部的办事服务平台网站的开放, 1月1日之后又发了两个文件:一个是关于税务的文件,国税总局发的。一个是关于账户管理的文件,中国人民银行发的,这两个文件也已经发布。以上都是法律实施前的一些重要准备工作。

       如果从执法者法律实行情况来看,在公安部办事服务平台上32个省市、自治区链接全都在,从链接的情况看,在法律实施的第一个月,我们看到基本上有一半稍多建立了专门的网页,有将近一半发布了省级的业务主管单位目录。我们知道公安部不登任何的代表机构,所有的登记都要在省市,所以省市决定了法律执行的效果,1月份基本上一半的情况,到目前截至到昨天,已经有半年多的时间了这个情况是什么样呢,网上还没有建立办事平台的有4家,分别是山西、河南、宁夏和内蒙古,其中内蒙古是暂未开放,其它三家就链接到了公安部的网页上面,没有进一步的信息。省级业务主管单位目录还没有发布的是有6家,分别是吉林、新疆兵团、山西、河南、宁夏和内蒙古。其中山西、河南、宁夏和内蒙古这4家是目前业务目录以及办事大厅的链接都没有准备好。吉林和新疆兵团是做了链接,但是没有发布目录。以上是法律实施的情况。

       最后看看法律实施的效果,我们以登记和注册的组织来看,第一批登记是在1月份,有3个地方,上海、北京、广东共有31家机构领了32个证,其中有一家登记了两个代表机构。这些机构北京的最多,这20家全部是转登记的组织,也就是原来是在民政部登记的基金会境外代表机构,现在是直接由民政部转到了公安部门登记。上海有一家世界健康基金会原来是民政部登记的,其它几家基本上都是原来在工商部门登记经济类的行业协会商会,所以可以认为第一批登记的组织,基本上是一个移交的过程或者是一个转登记的过程,主体以原来民政登记的基金会境外代表机构为主。

       我们从时间点上来看一下,到目前为止一共登记了156家,基本上集中在1月、4月和5月这三个月,这三个月为什么出现这样的峰值?你看到都是集中的那几天,也就是说会有集中的若干批,这些批就构成了我们目前登记的主体,这些批包括了我们看到1月份就有32家,到4月10日云南有9家,这9家也是个转登记的情况。还有一个很大的数量是5月31日上海新登了20家,这20家是一个业务主管单位,上海的经贸委,所以新登记的全部是经济类的行业协会商会。我们看见成批登记的现象非常明显,而其它的都非常分散,各省的一家或者两家,一家的特别多。

    在看看业务主管单位分布情况,业务主管单位分布最集中的是国务院,有49家,这个包括了国务院相关部门以及全国的协会和单位,就是带国字头的一共49家。其它的业务主管单位重点分布在上海34家,这个是登记的组织数,不是业务主管单位数量,是这些业务主管单位他们登记了这么多组织,上海34家,北京10家,广东10家,云南9家,这个是登记数。那么业务主管单位分布图,大家能看到除了国务院、上海、北京、广东、云南之外,其它大多数就是一两家比较多,目前我们看到零登记的有12个地方,也就是这12个省市自治区半年多没有一家组织,没有一家代表机构获得登记,这12个地方分别是河北、浙江、安徽、海南、青海、新疆、吉林、新疆兵团、山西、河南、宁夏和内蒙古,其中山西、河南、宁夏和内蒙古他们前面所有的准备工作没有做。这样我们可以看到几个层次,一个层次是任何准备工作到目前为止都没有做的,第二个层次是形式上做了,发布了省的目录,做了链接,但是实际上这个工作没有进展,这个进展可能是公安部门做了,但是没有业务主管单位去接手,也可能是协调有问题,总之就是形式上面做了但是实际没有效果的,这样有零登记12家。在已登记的里面一两家的也很多,实际上我们看到,真正流程化地、能够成批去登记的地方仍然非常有限的,这说明这个法律执行的时候一定会有成批或者规范化推进的时候。其中,业务主管单位在里面起了相当大的作用。登记数最多的,我们看到第一位的上海市商委32家,它主管了32家机构,而且刚才我说了,它20家是一起批的,还有12家分散批的,而且这些里面不仅仅是转登记的,还有很多是新登记的,这是上海市商委最突出的地方。还有中国人民对外友好协会登记了7家,包括像我们最关注的几家或者说有象征影响的这几家机构,其实都是在友协作为其业务主管单位。另外,民政部的11家全部是它原来转登记过来的,它原来在民政部登记,现在转到公安部门,它就成为了业务主管单位,所以一共是转了20家,其中有一半是它自己做业务主管,有一半是分散其它做业务主管单位。

       我们再按照注册地去看,注册地和业务主管的分布大体相同,但有一点点差异,特别是像国务院部门主管的机构注册地可能是分散的。国务院主管的49家注册地在北京的有44家,其它的分别在广东、上海、山东和江苏各有一两家。从注册地划分它的分布是这样的,北京最多54个,上海35个,广东12个,云南9个,所以这个是注册地的分布,这个和业务主管单位大体有类似,但是也有不同。

       这个是目前所有业务主管单位,或者说履行了职责的业务主管单位目录,我们看到公安部已经发了业务主管单位的名录,那个名录之中的名字远远比这个要多。从名录的分类上面看,国务院部门单位一共有15个业务主管单位,共主管了49家代表机构,地方一共有41个业务主管单位,共主管了107家机构。业务主管单位做的比较多的一个是民政部门有11个,友协有7个,国家卫计委有5个,其它的基本上1-3个,地方的就是上海市商委最多32个。然后北京商委8个,广东商委6个,云南卫计委6个。其它的我们看到大量的大多数的基本上主管一个的居多。所以从业务主管单位分布上看也可以看到一个特点就是,只有部分有资格的业务主管单位履职了,第二个就是集中性挺明显的,集中大概有将近一半是集中在几家业务主管单位上。

       我们看到登记的活动领域这个图,也就是目前登记的代表机构单省活动、多省活动和全国活动的大概各占三分之一。

       这个图显示这些代表机构,全国活动的不仅仅是可以由国务院做业务主管单位,地方业务主管单位登记的全国活动和跨省活动是很多很常见的,这也就是我们在执法过程中的一个试法,法律没有明确说,业务主管可以是全国层次,可以是地方层次,登记全部要在各省市,但并没有给一个对应的关系,所以最开始法律执行前,大家讨论说那是不是只有登记在北京,由国务院部门作为业务主管单位才能进行全国活动,从实际执法情况看,这个执法的试法含义不是这样的,也就是活动领域和业务主管单位之间没有关系,你可以登记在任何地方,可以是省级或者全国级别的业务主管单位都可以做全国活动或者跨省活动,而且这种情况并不少见。我们看到,虽说国务院做业务主管单位全国登记的比例更高,但是由地方做业务主管单位他的全国活动数,特别是跨省活动数一点儿都不低,所以这样我们代表机构在登记的时候是可以考量它是一个跨地区的登记,比如说我登记在A省,其实我在B省活动,或者我登记在A省,我实际上在ABCDE省活动,或者我登记在A省,但是我在全国活动,其实所有的这些可能性都是可以的,业务业务主管单位也是地方可以做全国活动的,这个实际上我想是公安部门内部也做了相应地执法协调,就是你不管是登记在哪个地方,那么它其实系统内部会去协调统一进行执法的,这样给跨省登记带来了可行性。

       还有就是多代表机构注册的情况,我们看到宣明会这个是注册代表机构最多的,其它的大概还有10来家组织都注册了多代表机构,两家的最多。

二、临时备案情况

      刚才说的是登记的情况,那么下面来说临时活动备案的情况,到7月25日我统计的时候是187件,从整体上看,这个登记备案活动数量应该说是非常少的,代表机构都已经有156家了,而活动才有187个。这些活动中可能有一个组织注册了10个活动,因为活动是很小的单位,所以从这个意义上说临时活动备案的进展远远比代表机构登记要慢。当时包括我们观察者、公安部门也会认为代表机构注册比较难,那机构可以先采取临时活动备案把工作先去开展起来,但事实上我们现在看到这个是反的,就是临时活动备案恰恰进展更慢,甚至说有的是更难,所以这个是特别值得去观察的一个事件。

       备案最多的境外非政府组织是乐施会,有35件,香港慈善基金会11件,宣明会10件。备案活动最多的中方合作单位是四川北川,这个是因为当时地震的时候,他们建起了一个工作平台,所以他们备案了有17件。临时活动备案最多的地域是广东、四川、北京、陕西、贵州、云南,所以这个看到和刚才登记的地方有交叉,也不太一样的,那么活动地域不在中方合作伙伴所在地的,换言之就是一个境外NGO它找到了一个A省的合作中方合作单位到B省去开展活动,这种情况一共有15件,也就是实际上登记地不是它的活动地,那么这15件主要就是发生在北京、上海和陕西,也就是在北京、上海和陕西更加可以接受到其它省市开展活动,像学校开研讨会,还有高校的机构要到贫困地方去扶贫,所以合作伙伴可能是在上海,但是不是在上海扶贫,它要到某个县里面去扶贫,所以这样就造成了为什么会跨省。境外NGO针对于弱势性的项目,合作伙伴可能是一个学校或者是中方的服务性机构,他们要开展的项目是到另外一个地方,一个更贫困的地方去,所以这个是为什么会出现活动地域不在合作伙伴所在地,另外我们看到上海和湖北各备案了一件全国活动地,也就是它的活动范围是在全国范围的,虽然很少,但这个非常有意义,因为有些活动没有办法,如果是每一个非常细小的活动去备案,实际上这个难度是很大的,所以这个含义是备案的活动可大可小,领域是可小可寡,甚至说全国都是可以的,从备案地看分布。我们刚才看到这几个备案地最多的是在广东、北京、四川,还有8个地方是零备案。

三、法律实施观察小结

       从这些数据我们能看到如下特点:首先谁能登记,我们从目前已登记的组织来看,还是以移交为主,首批全部是移交的,慢慢地也开始有一些新设立的机构,到底谁能够新设立这是最有意义的,因为对于现有的组织而言,如果你原来已经是登记的,移交过程基本上延续原来,如果原来没有在民政和工商部门做任何登记,我们发现新设立的组织与类型、地区主管单位的观念有关系。

       首先是类型,大多数还是以工商经济类为主,工商经济类的行业协会、商会最容易实现突破,最容易按照法律流程获得登记证书。也和地方有关,比如上海、广东和北京这几个地方新登记的组织相对比较多。

       还有一个很重要因素是和主管单位的观念有关,业务主管单位它能不能够认可这件事情,或者说它是不是认为这是一件促进发展的事情,这个非常重要。如果它在观念上接受这个组织,实际上后面的流程很容易,包括公安部门整个流程的衔接性以及它的服务意识,基本上非常畅通。比如像上海商委,因为在上海,经济类的组织有长期的管理经验在那儿,经验会带来观念的转变,在上海商委在经验中它了解境外NGO的价值所在,就容易从观念上接受,只要在观念上面接受了,后面的衔接、协调、公安部门的配合,能够提供的服务和帮助其实都非常畅通,就是最前面的一个小启动点,实际上是现在的难点所在。实际上,经济类的不仅是对境外NGO,在中国也是一样,经济类组织在中国所有社会组织中,总是被视为最优先发展的,因为经济发展将带动社会发展,人们对经济类的组织更了解,接触更多,而且它更加单纯,它发展的目标更加契合于我们推动经济这样的一个国家治理的目标,。与经济类相比。其它组织被认可就会难一些,这个取决于业务主管单位有更多的经验,要有更开放的观念,要有更大的视野,这样它才有可能会接受除了经济类之外,更多促进社会发展的综合类组织。

       基于这样的特点,我们看到,目前业务主管单位的履职情况其实只有三分之一,也就是目前国务院、公安部门公布的业务主管单位名录里面有42家组织,只有15个目前承担了业务主管单位的职责,大约作为率只有三分之一,换之言还有三分之二现在还没有作为,当然其中有一部分它的业务领域本身就没有境外NGO,但也有一部分,相当的一部分实际上有很多境外NGO活动在,也有境外NGO去找,但是业务主管单位不肯承担这个责任,这就提出一个难题:法律上赋予业务主管单位这样一个职责,但是当业务主管单位不履职,不作为的时候怎么办?实际上,我们发现目前没有制度化的途径可以解决这个问题,甚至公安部门也没有办法,就是它没有强制性。除非我们说要诉诸于法律,但是这一点不是一个人们要去解决问题的方式。

      公安部门和业务主管单位在协调机制上还是起了很多作用,但是这个作用仍然是一种人为性的,目前还难起到一个制度性的作用。实际上,现在对于没登记的组织而言,寻找业务主管单位还是核心问题。

      这个问题到底怎么去解决?我们也可以尝试一些可选择的路径,比如说如果目前没有在名单的,但是有资质作为业务主管单位,这个名单可以随时补充。因为这个名单本身也是2017年第一版名单,是可以随时更新的,所以如果你可以先找到业务主管单位,而这个单位目前还没在这个名录上,这只是个小问题,可以让主管单位去公安部门申请,这是一个办法。

       还有一个办法是在不同的地方、不同的部门尝试登记。如果机构是全国活动,但是找不到一个全国范围的业务主管单位,可以采取多家登记,多地域活动可以采取跨地域,在某一个省活动可能会比较难,但是它的旁边的省可能相对会容易,所以可以在邻省登记或者备案,然后进行跨省的活动,这都是一些可能的选择。

       从执法而言,那么从1月1日开始,所有没有去登记和备案的组织的任何行为都有可能会进入到非法的领域,这显然不合理。从执法性上我们可以看到,中国的执法和中国的法律特点相适应,我们的法律其实有非常宽泛的界定,执法的时候实际上也不是一个死板的、严格按照界定的、你触及到法律条文我就要去执法。实际上,我们看到现在也有很多没有在登记备案,在开展边界性的活动的NGO。什么叫边界性?就是这个组织到底要不要去登记?这个行为叫不叫作活动?其实有大量的模糊地带,我们的执法部门并没有非常硬性地说你只要没有备案一举一动都是违法的,它还是去看到你活动的本身,如果活动的本身是一个很好的活动,同时它不存在明确的违法现象,执法部门也没有很僵硬地说你任何事情一举一动都不能做了。我们看到执法本身结合了合法性和合理性,如果你的行为很明确是一个违法行为,或者说从定义上非常明确你就是在违法,这个可能会成为执法依据,但是否则的话大量的行为是在法律的模糊地带,这个时候执法部门考虑到合理性,就是这是一个好活动,你的任何行为都没有问题,你是不是违法,这个法律也说不清楚,这个显然没有构成执法的依据所在。

       从问题上面我们看到,在法律颁布的第一天,我们从法条上看到这个法律最大的问题就是第一定义不清,第二概念非常模糊。而执法的过程就是一个再立法的过程,从这个再立法的过程我们看到有很多法律模糊的东西逐渐在被界定,但是还有一些目前没有解决的问题,第一还是规制对象认定,现在公安部门实际上也在做这个工作,到底谁是法律规制的对象?法律只是说社团、基金会、智库等非政府、非营利的社会组织,这个定义很模糊,它并不是法律意义上的概念。实际上这就给执法部门留下难题就是怎么去认定,在有一些国家,登记的是个公司,这个组织也叫社团、基金会和智库。这个时候是不是界定对象,所以这个是目前仍然没有被完全清晰出来,这个工作量其实非常大,它涉及到每个国家的概念都不一样。再有更难的就是活动的界定,特别是临时活动,什么是一个活动,目前我们看到备案的临时活动非常乱,有的邀请一个人叫活动,请一个人叫活动吗?那如果是这样的话,只要来自于境外的NGO的人他来中国都要去备案,显然这个量又不得了,可是有的人又会把这个拿去备案,所以这个算不算临时活动,这个临时活动更加没有清晰界定的。

       对境外NGO而言,它最大的困难就是在业务主管单位,目前我们进一步看到业务主管单位一方面是它的责任不清楚,就是到底责任是什么,怎么去履行责任,依据哪些法律来去审核这个不清楚。

       还有更重要的问题其实在于激励,不仅仅在于免责,甚至有些地方公安部门和业务主管单位来共担责任,但是业务主管单位有的都不愿意去做,也就是说它有的时候不完全是说担心责任的问题,很多时候是主管单位它没有动力,没有激励机制去做。那么这个时候不作为应该怎么办?

       再有就是登记以后会面临到一个是管理主体在谁?公安还是业务主管单位?登记后的活动管理上我目前看到反映最多的资金账户的问题,就是法律说它可以接受其它的合法收入,比如说它可以接受被动的捐款或者服务收费,但是从账号上而言,它的账号是实现不了这个功能的,所以这个是登记后活动管理的问题。

       从我们最开始担心的登记门槛问题,比如说多代表机构登记,组织的一致性,要找很多法人,然后登记的成本等等。目前看来对于大多数境外NGO而言是一个可承受的,或者说它是一个能解决的问题,下一步的我们就要关注推动机制了。

 

 

 

 

 

 

 

 

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